中共湖北省委办公厅 等


中共湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅关于贯彻实施国家五部委局《封闭贷款管理暂行办法》的通知
中共湖北省委办公厅 等



为了进一步推动我省封闭贷款业务的发展，规范封闭贷款管理，支持国有亏损企业的改革和脱困，现将中国人民银行总行、国家经贸委、国家计委、财政部和国家税务局等五部委局《关于颁布〈封闭贷款管理暂行办法〉的通知》（银发〔1999〕261号）转发给你们，并提出如下
要求，请结合当地实际情况，认真组织实施。
一、统一思想，提高认识。封闭贷款是国家帮助亏损企业扭亏增盈，走出困境，实现经济增长目标而发放的特定商业性贷款。各级党委和政府及有关部门务必高度重视这项工作，要从支持国有企业改革与脱困、支持国民经济发展的大局出发，齐心协力，紧密配合，切实抓出成效来。各
商业银行要克服“惧贷”情绪，积极开办封闭贷款业务，把支持亏损企业部分搞活与盘活信贷资产存量、防范化解金融风险与促进地方经济发展有机结合起来，对符合条件的企业大胆实行封闭贷款。
二、加强组织领导，创造良好的环境。各级政府要加强组织领导，建立由政府牵头、有关部门参加的封闭贷款协调领导小组，实行例会制度，集中办公，及时协调解决封闭贷款实施过程中遇到的困难和问题，督促各有关部门严格执行封闭贷款的规定，认真落实好封闭贷款管理需要的外
部配套条件。凡实行封闭贷款的企业，各级国税、地税部门只能征收即期税收，不得从封闭贷款专户中扣收封闭贷款前的欠税；各商业银行不能从封闭贷款专户中扣收老欠贷款本息；电力部门不能从封闭贷款专户中划收企业封贷前的所欠电费；环保部门不得从封闭贷款专户中收取企业封贷
前的环保欠费；劳动部门不得从封闭贷款专户中扣收企业封贷前的各类劳保费用；供水、供热、供气等部门不能从封闭贷款专户中强收企业封贷前所欠费用；企业不能从封闭贷款专户中支付拖欠的工资；司法部门在执法过程中不能冻结封闭贷款专户帐号，划转封闭贷款专户资金。
三、严格实行封闭贷款专户管理，确保资金封闭运行。商业银行发放封闭贷款时，应为企业开立封闭贷款结算专户，实行专款专用、单独考核。封闭产品的回笼货款一律入封闭贷款专户，专户资金的使用实行信贷员和企业财务人员“双签”制度。企业要保证在采购、生产、库存、销售
各环节资金能专款专用，封闭运行。企业所收取的银行承兑汇票不得擅自背书转让，不能擅自采取抵账和以物易物的方式销售。
四、严格贷款条件，提高资金使用效率。县和县以上人民政府要授权各级经贸委，以正式文件提供本级有救助方案的企业名单，省直企业由省经贸委提供名单，以利于有关商业银行按照《封闭贷款管理暂行办法》规范操作。各级经贸委要认真做好封闭贷款企业的推荐工作，严格筛选，
提高推荐工作的质量。商业银行要严格按照封闭贷款的条件，选好、选准支持对象，真正把贷款用到有效益、有销路的产品和讲信誉的国有工业企业合理的资金需求上。对符合封闭贷款条件的企业，各商业银行要根据企业正常周转需要，合理确定贷款额度和贷款期限，切实按期足额到位。
对封闭贷款使用效果较好，能按期归还贷款本息的企业，可按照封闭贷款条件及时连续给予贷款支持。凡实行封闭贷款管理的企业，在封闭贷款本息未归还之前，不得进行资产重组、破产关闭等改制活动。对列入各级金融债权管理办公室确定的逃废债名单的企业，不属于封闭贷款支持的对
象。各行要在切实支持国有企业改革的同时，做好信贷资产的保全工作。
五、各金融机构要切实转变观念，改善金融服务。对符合封闭贷款条件的企业，要提前进入企业调查，提高工作效率，缩短贷款审批时间，及时满足企业生产资金需要；对已经发放封闭贷款的企业，商业银行要派出驻厂信贷员，根据各企业实际情况，实行一厂一策，拟定具体贷款管理
方式。同时要多为企业出谋划策，当好参谋，提高金融服务水平。
六、加强管理与监督，促进封闭贷款良性循环。各级党委和政府、各金融机构、经贸委要加强对封闭贷款使用情况的监督与管理，定期检查，对违反封闭贷款管理有关规定的企业，及时采取措施，监督企业立即改正。对拒不改正的企业，予以严厉制裁。企业要充分利用封闭贷款的有利
条件，进一步深化各项改革，改善内部管理，加强成本核算，努力提高产品市场占有率，扭亏增盈，早日走出困境。企业要牢固树立信誉观，按时归还封闭贷款本息。通过各方的努力，促进封闭贷款良性循环，从而促进我省国有亏损企业的改革和脱困事业的发展。
中国人民银行、国家经贸委、国家计委、财政部、国家税务总局关于颁布《封闭贷款管理暂行办法》的通知（略）



1999年9月29日
　中国宪法规定“公民有参与国家事务管理的权利。”因此，如果人们从国家．社会角度出发，凡是涉及公共利益的行为对每一个公民而言，都应是具有利害关系的。进一步推之，公民通过诉讼程序，向法院直接起诉侵害国家、社会公共利益的行为，并不是对他人私权利加以干涉的行为。故而，人们不能把利害关系局限于直接利害关系。无直接利害关系的人之所以有权起诉侵犯国家利益、社会公共利益的行为，主要因为，起诉人作为国家和社会的主人，有权利维护国家利益和社会公共利益。对侵犯国家利益、公共利益的违法行为，如人人都视而不见，那么个人、组织的利益也必然受到损害。正所谓“覆巢之下，焉有完卵”，正说明了这一道理。只不过，人们这里所言的利害关系非直接而为间接的利害关系。美国所谓的“真正有利害关系”既包括人们这里的直接利害利害关系、也包括间接利害关系，这也正是美国为什么没有独立的公益诉讼制度，而是包含在民事诉讼制度里的原因。传统的民事诉讼制度要求起诉的条件之一是当事人与案件必须有直接利害关系。但是近年来实践中发生大量侵害公共利益的行为，我国对民事公共利益司法保护制度的缺失也日益显现。因此，民事诉讼要实现维护私益与公益的双重目标，其制度就必须要有所突破。本文从民事公益诉讼建立的必要性出发，分析了我国当前民事公益诉讼的现状，并对我国公益诉讼制度的建立与完善提出几点设想。

　　一、建立民事公益诉讼制度的原因

　　首先，公有制经济在我国整个国民经济中占据着主导地位，对国有资产进行有效的司法保护是司法活动的重要任务。现实生活中侵犯国有资产的情况却屡见不鲜，层出不穷。许多地区或企业，为地方利益、小集体利益甚至个人利益，趁企业转制或中外合资等机会低价出售和评估资产价值，使国家利益遭受重大损失。

　　其次，经济建设过程中暴露出的日益严重的环境污染和破坏自然资源等问题，极大的损害了国家和社会公益。包括中央电视台在内的诸多新闻媒体，经常报道这样的消息：某某地区引进或建立严重污染环境的制造加工企业，致使当地的空气或水质遭受严重破坏，原先的清泉之乡变成了方圆数里之内找不到卫生饮用水的地方。许多地方乱砍、乱伐、乱开采的现象屡禁不止，当地的森林绿化以及矿产资源遭受严重破坏，甚至造成土地沙化、地表下沉，严重危机当地居民的生存环境。对于这些问题，由于行政执法强制力相对较弱，或行政执法存在着盲点等原因，往往屡禁不止或力不从心。甚至相关管理部门出于地方保护主义、小集体利益、个人利益或缺乏相关意识等种种原因，没有采取救济手段。入世后，贸易进口的外资进入渠道更为畅通，一些严重污染环境的企业可能打着外资的旗号进入中国市场，工业垃圾进口将为我国的环境执法带来更大的困难。尤其是在西部大开发过程中，更应当强化环境保护意识，强调可持续发展，不应当继续发达国家“先发展，后治理”的老路子。

　　第三，经济体制改革过程中暴露出的地方保护主义、行业保护主义以及行政垄断行为，严重破坏了国家宏观调控政策的顺利实施，在很大程度上扰乱了国家的正常经济秩序。对此，单纯依靠行政部门的监管显然是不够的。这其中原因很多，最主要的有两点：一是工商、卫生、质检等管理部门的监管能力和人力资源有限，不可能面面俱到；二是地方行政执法部门隶属地方政府，地方保护主义下的政府干预往往使执法的难度增大。因此，必须从强化司法监督着手、建立相应的诉讼制度，在行政手段不能的情况下，使民众、社会团体和检察机关等可以通过司法诉讼的途径，维护国家宏观经济政策和正常的经济秩序。

　　第四，市场经济条件下，假冒伪劣商品以及欺诈等侵害消费者权益的案件屡有发生，消费者除通过消费者协会或向工商局等部门投诉外，如果以受害者个人身份对厂商或销售者提起诉讼，按照民事诉讼法的“不告不理”原则，法院判决只能针对不法生产者或销售者对消费者个人造成的损害做出赔偿判决，往往不能对其非法的生产或销售活动做出有效的惩罚性判决或颁布禁止令。王海打假，本是出于打击制假劣商品活动、维护消费者权益的良好目的，但却受法律限制——我国的民事诉讼法规定原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，不得不先购买伪劣假冒商品，而后才可以消费者身份进行诉讼，但实践中，这种做法风险太大，同一法院往往做出截然相反的判决，而且一旦败诉，原告往往背负沉重的负担，不仅购买伪劣商品的钱款不能得到补偿，而且要承担相应诉讼费用。

　　因此，如何更切实地通过法律途径维护国家利益和社会公共利益，在民事诉讼法中确立公益诉讼制度已成为迫切需要。

　　二、我国民事公益诉讼的现实状况

　　（一）我国对公共利益民事司法保护制度的缺失

　　 近年来，随着人们法制意识的不断增强，公益诉讼案例不断增多，纵观这些带有公益性质的诉讼，发现其结果大多不尽如人意，主要有以下几种结局：

　　1.受害者无法或不愿意提起诉讼。以国有资产流失案件为例，国有资产属于全体公民，国家机关依照全体公民的授权管理国有资产。但对于国有资产的流失，公民却无法直接提起诉讼，而国有资产管理部门往往以不具有法人资格为理由拒绝提起诉讼。例如，在湖南省岳阳县的一个案件中，受害者县日用杂品公司和其主管机构县供销社明确表示不愿意提起诉讼，而岳阳县国资办表示不具备法人资格，有管理权而无诉权。最后，不得不由县检察院提起民事公诉，追回国有资产。

　　2.法院以“非适格当事人”为由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉。如浙江台州画家严正学对设在小学隔壁色情娱乐场所进行多次举报，行政机关未予理睬，于是起诉椒江区文体局行政不作为，椒江区法院以严正学不是受害者为理由判决严正学败诉。

　　3.受害者虽然胜诉，但未达到预期的维护公益的效果。河南人葛锐以郑州市火车站厕所收费违法为由起诉郑州铁路分局，案件经过近三年的审理，法院最终判决葛锐胜诉，郑州铁路分局返还葛锐0.3元厕所收费，并承担一审、二审诉讼费用各50元。然而根据媒体的报道，郑州火车站在官司败诉后，还在继续收取入厕费用。

　　造成上述困境的原因是多方面的，其中之一即在于我国现阶段在制度和理念等方面的欠缺，导致民事公益诉讼制度的建立面临着诸多障碍。主要表现在：

　　对于非直接受害人而言，法律上的障碍直接就来自民事诉讼法对起诉主体资格的限制。根据我国民事诉讼法第108条的规定，原告必须是与案件有直接利害关系的当事人。显然，这种规定限制了个人和大多数的组织单位提起公益诉讼的权利，甚至从根本上排除了社会个人和有关组织单位作为原告提起民事公益诉讼的可能。

　　对于直接受害人而言，其障碍主要体现在：（1）受害者比较分散，重复诉讼，耗时费力并可能引起法院裁判的矛盾。由于缺乏最起码的判例制度，即使原告“侥幸”赢得官司，这种公益官司的“溢出效应”也是相当有限的。如某位公民就酒店就餐不开发票的行为提起诉讼，法院也判决该公民胜诉，但这一结果的效力只限于本次消费行为。下一次，该公民到酒店用餐，酒店仍然可以不开发票，其他人也得不到发票。你要维护自己的权利，就只能再次为自己打一场官司。（2）起诉的成本一般要高于可期待利益。正如美国著名经济学家诺思所言：“如果私人成本超过私人利益，个人通常不会愿意从事活动，虽然对社会来说可能有利。”在起诉者一般居于弱势地位的情形下，个人通过传统民事诉讼获得的利益远远低于为获得救济的耗费，在诉诸法律主张权利对其而言极不经济的时候，权利人起诉的原动力便会大为削弱。（3）法律责任制度不完备，法律制裁措施不力。民事公益诉讼建立在民事诉讼基础上，法院裁判案件当然要适用民事责任之规定。但我国现有的民事责任方式显然难以胜任维护社会公共利益的重任的。一方面，损害赔偿是常用的民事责任方式，但在垄断案件、环境污染案件等大规模损害案件中，社会公共利益的损害难于精确计算；另一方面，当违法行为已经发生，而损害赔偿、赔礼道歉、恢复原状等措施又难于达到维护社会公共利益的目的的情况下，对违法行为人予以罚款、限制或抑制其行为能力如吊销许可证、执照等，更能够充分发挥法律的制裁功能，并能避免其再度违法，但这些措施属于行政责任方式，法院无权采用。因此，让法院仅仅在现有的民事责任的框架内对民事公益诉讼案件进行裁决，民事公益诉讼将难于发挥其应有的作用。

　　（二）我国存在构建民事公益诉讼制度的必要条件

　　首先，国外民事公益诉讼理论和规定相当成熟，可以借鉴、吸收和移植。公益诉讼在古罗马时期就已产生，它是与私益诉讼区分而言的，按照“有权利必然有救济”的原则，私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。近代国外的公益诉讼制度的理论与实践有两种主要的模式：一是美国的公益诉讼模式。这种模式主要是依靠判例的形式形成和发展公益诉讼机制，并以适当的法律规定加以健全和完善。二为大陆法系公益诉讼模式。

　　法国、德国、日本的民事诉讼法律制度中都规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼，并可以上诉。

　　其次，我国存在充分的民事公益诉讼宪法、实体法依据。我国虽然没有明文规定公益诉讼，但公益诉讼在宪法上存在充分的依据。根据我国宪法第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和方式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第12条规定国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。

　　此外，关于对国家利益和社会公共利益中的民事权利的保护，我国实体法也有明确具体的规定，如民法通则第七条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。合同法第七条规定：当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

　　再次，近年来，我国民事诉讼的大胆实践已现实地突破了民事诉讼法有关公益诉讼规定的空白，针对国家利益和社会公共利益受侵害问题，全国各地已经进行了积极有益的探索，为公益诉讼制度的确立提供了实践基础。

　　三、关于公益诉讼制度建立与完善的几点设想

　　（一）完善当事人适格制度

　　我国当事人适格制度奉行的“直接利害关系人”原则在维护公共利益领域已不能适应社会发展的需求，要构建一个完整的公益诉讼体系，前提是修正“直接利害关系人”原则。笔者认为，公益诉讼既然是为保护国家利益和社会公共利益而设置的程序制度，就应当体现其社会性、公共性，允许更广泛的更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼，不应有所限制。且赋予国家机关、有关组织、公民个人均有诉权，分别能发挥各自的优势，弥补不足之处，形成强大的诉讼合力，充分保障违反公益的行为受到法律追究。