人民法院落实“三个至上”指导思想研究

高艳


　　“始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”。“三个至上”是胡锦涛总书记对社会主义民主法治建设规律的科学总结，是对马克思主义法治思想和社会主义法治理念的丰富和发展。“三个至上”是指导新时期人民法院工作的政治纲领和行动指南。是人民法院工作必须始终坚持的重要指导思想。我们要高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持“三个至上”指导思想，落实科学发展观，奋力实现人民法院工作的新跨越。
　　一、坚持“三个至上”，确保人民法院工作正确的政治方向
　　胡锦涛总书记在全国政法会议代表和大法官、大检察官座谈会上讲话中强调，“政法事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分，必须随着中国特色社会主义事业发展而发展；政法工作是党和国家工作的重要组成部分，必须在党和国家的大局下开展，为党和国家工作大局服务。切实维护党的执政地位，切实维护国家安全，切实维护人民权益，确保社会大局稳定，是政法战线的首要政治任务”。“作好政法工作，关键是要全面把握党的十七大对加强和改进政法工作做出的战略部署，坚持把政法工作放在党和国家工作全局中来谋划、来推进。要全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，牢固树立社会主义法治理念，坚持执法为民，着力保障国家安全，着力维护社会公平正义，着力保障人民生命财产安全，着力保证社会大局稳定，着力服务经济社会发展大局”[1]。
　　“党的事业至上，人民利益至上，宪法法律至上”是人民法院工作的指导思想。它鲜明地回答了人民法院工作应当坚持什么，反对什么，防止什么以及为了谁，相信谁，依靠谁的问题。体现了党的领导，人民当家作主，依法治国的有机统一，体现了中国特色社会主义司法制度的政治性，人民性，法律性的有机统一，是对人民法院“公正司法，一心为民”指导方针的丰富和发展，为新时期改进和加强人民法院工作奠定了思想理论基础，对作好人民法院上作具有十分重要的理论意义和现实意义。
坚持“三个至上”指导思想，必须进一步坚定人民法院工作正确的政治方向。政治方向问题，关系到人民法院工作的成败。人民法院作为国家的审判机关，承担着维护国家安全和社会稳定，保护人民群众合法利益，推动经济社会发展，促进社会和谐等繁重任务。只有坚持正确的政治方向，人民法院才能坚决抵制各种错误政治观点的影响，确保马克思主义法律观在司法意识形态领域的指导地位；只有坚持正确的政治方向，人民法院才能坚持以科学发展观统领法院工作全局，统筹兼顾人民法院事业发展中一系列重大关系，实现审判工作法律效果和社会效果的统一。只有坚持正确的政治方向，人民法院才能为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会提供有力的司法服务和司法保障。
第二，坚持“三个至上”，把握好人民法院工作的出发点和落脚点。
　　执法为民，是人民法院一切工作的根本出发点和落脚点，是人民法院工作的价值追求，也是衡量人民法院工作的标准。如何理解执法为民，是人民法院一切工作的根本出发点和落脚点，是人民法院工作的价值追求和坚持以人为本，通过司法手段切实维护人民群众的正当权益问题，应从以下几方面来理解：
　　1、审判工作的目标是维护人民群众的根本利益。
　　从不同的角度看，审判工作的目标有不同的内容和不同的层次，但归根到底，审判工作的最终目标和基本价值，在于维护人民群众的根本利益。这既是历史唯物主义的基本观点，又是社会主义法治的核心原则。维护群众根本利益不仅是理论问题，更是实践问题，坚持司法为民，关键要体现在所审判的每一起案件上。人民法院要善于通过审判工作和执行工作，保障社会和谐稳定、促进社会公平正义、满足群众利益诉求，使人民群众的根本利益得到实现。
　　2、审判工作的方式要符合人民群众的现实需求。
　　人民法院的审判方式必须以方便和满足人民群众的司法需求为尺度，必须作到让当事人明白，让群众理解和便于群众参与；同时人民法院的审判方式还要有利于纠纷化解，有利于案结事了；在审判过程中要注意体现当事人的主体地位，尊重当事人的人格尊严。我们的审判、执行法官，应当时刻把群众的利益放在第一位，通过行之有效的工作，保障当事人的诉讼权利的合理行使、保障人民群众诉讼利益的实现。特别是我们的窗口单位，如立案信访部门一定要热情接待，提供优质的法律咨询和法律服务，保障当事人的合法权益。
　　3、审判工作的效果要接受人民群众的最终评判。
　　人民群众对审判工作的公平性、公正性有着切身的体验和感受。要让人民群众参与审判工作、监督审判工作。要进一步落实人民陪审员制度，人民监督员制度；要开通人大代表、政协委员、特邀监督员和人民群众对法院工作监督服务平台；要完善人民法院审判工作信息定期发布制度和网上查询制度，把法院工作情况随时传递给代表，方便他们参与和监督法院工作。
　　 第三，坚持“三个至上”，履行好人民法院的司法职能
宪法和法律是党领导人民制定的，是党的主张和人民意志相统一的体现。作为国家法律的执行者，人民法院应当始终坚持宪法法律至上，始终坚持法律面前人人平等，坚决抵制权力的非法干预，以及人情的影响和利益的诱惑，忠实地履行宪法和法律，维护法制的统一、尊严和权威，维护社会的公平、正义与和谐。要按照科学发展观的要求，在工作思路上要紧紧围绕党和国家工作大局，做到 “四个更加注重”，即更加注重推动发展，更加注重保障民生，更加注重维护国家安全和社会稳定，更加注重促进和谐。要准确把握宽严相济的刑事政策，依法惩治各种刑事犯罪活动，维护社会稳定，最大限度地转化消极因素，最大限度地减少社会对抗。要坚持调解优先原则，努力实现定分止争、案结事了。将最大限度地增加和谐因素、最大限度地减少不和谐因素作为人民法院的工作目标，把最大限度地实现案结事了贯穿于审判工作全过程，把是否促进社会和谐作为评判和检验人民法院工作的重要标准。在坚持“以事实为根据，以法律为准绳”这一根本裁判原则的前提下，最大限度地实现法律效果与社会效果的统一。
四、理论联系实际，认真解决人民法院工作中带有普遍性问题，促进人民法院工作的全面发展。
　　我们必须深刻认识现阶段我国的基本国情，并以此为依据认识和解决我们工作中带有普遍性的问题，协调好、处理好几个关系。
　　(一)、需要重点解决好的几个问题
　　1、联系我国处于初级阶段的现状，解决好谋划工作问题。
　　人民法院是党领导下的人民民主专政的重要力量，首要的、根本性的任务就是依靠人民，确保人民当家作主。为此，人民法院在审判执行工作中必须贯彻执行党的路线方针政策，必须在政治上同党中央保持高度一致，必须按照党的主张和原则办事。这是一条最基本的政治原则。
　　人民法院要始终自觉坚持司法为民的工作宗旨。人民性是人民法院工作的根本属性。司法为民是执法为民理念在法院工作中的具体体现，是人民法院工作的出发点和落脚点。坚持司法为民也是人民法院从思想上解决广大法官“为谁掌权、为谁司法、为谁服务”的首要问题，真正做到权为民所系，利为民所谋。
　　人民法院要自觉坚持促进和谐社会建设的工作目标。目前，人民法院的各项工作，既面临着前所未有的宝贵机遇，也面临着各种严峻挑战。因此，促进社会和谐必然成为人民法院工作中最重要的目标追求。因此，人民法院必须以和谐的理念、和谐的标准、和谐的方式，调处和解决各种社会矛盾和社会问题，最大限度地激发社会创造活力，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，有效地促进社会进步和发展。
　　2、理解“人民法官为人民”，解决司法为民问题。
　　人民法院必须把实现人民的新要求、新期待作为工作的根本出发点和衡量标准，在工作中采取各种措施落实“司法为民”。古人云：得民心者得天下。在当前这个经济社会发展的“黄金期”和各种社会矛盾的“凸显期”，坚持司法为民宗旨显得尤为重要。司法为民绝对不是一个“标签”，也不是一句空洞的口号，它必须成为法官的一种信仰、一种理念，贯彻到法官的一言一行、一举一动中。为此，我们要转变工作作风，真正相信群众，依靠群众，把群众的呼声作为改进工作的“第一信号”，在工作中做到想群众之所想、言群众之愿听、千群众之所需、解群众之所难，切实朝着司法为民的方向改进工作，为人民群众提供更加便利的司法服务。
　　3、以人为本，改革审判方式，为审判工作服务。
　　审判方式是我们为了使诉讼双方的问题得到解决所采取的一种工作程序和工作方法，说到底是我们解决问题，化解矛盾的手段。近几年来，我们的审判方式改革取得了很大的成果，使审判工作进入了规范化的轨道。但是，我们也应该看到审判方式改革中存在的问题，那就是在强调一步到庭，强化庭审功能的同时，忽视了我国特别是我国广大农村的实际情况。采取更加灵活，更加适合我国农村特点和乡风民俗的审判方式来解决案件的审理问题，弘扬我国特有的马锡五审判方式，是我们深化和完善审判方式改革的应有之意。所以，我们必须进一步完善审判方式改革，依据我国城乡人民群众的法律意识状况，采取不同的审判方式来开展审判工作，使审判方式服从和服务于审判工作，以实现审判工作的目的[2]。
　　4、以实现司法公正为目标，解决建设高素质法官队伍问题。
　　胡锦涛总书记指出：“建设高素质的政法队伍是做好政法工作的组织保证。”要按照严格、公正、文明司法的要求，不断提高思想政治素质和业务工作能力，努力造就一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的人民法院队伍；按照既懂政治、又懂法治，坚持把对党负责、对人民负责、对法律负责统一起来的标准要求人民法院的领导干部，确保人民法院的领导权始终掌握在忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的人手中。从总的情况来看，全市法院的法官政治上是坚定的，思想上是可靠的，业务上是过硬的，是党和人民完全信赖的队伍。但是，我们也必须清醒地看到队伍建设中存在着的问题和不足。
　　主要表现在：一是一些法官受各种非马克思主义思潮的影响和各种消极腐败现象的侵蚀，理想信念发生动摇，不信马列信鬼神，不信我方信西方，不信政策信谣言，在大是大非面前迷失方向，在诱惑腐蚀面前缴械投降。二是有的法官片面割裂审判工作与国家大局的关系，缺乏大局观念和围绕大局、服务大局的意识，认为法院就是独立办案，至于案件办的好坏，与经济社会发展关系不大，机械办案、孤立办案，片面追求法律效果、不重视社会效果。甚至于有的法官为了局部利益和个人利益放弃职责，办“人情案、关系案和金钱案”，违法乱纪，以权谋私，贪赃枉法，严重败坏了人民法院和法官的声誉；三是个别法官以合议庭依法独立办案为由，弱化领导对案件的管理和监督，对党组织散布不信任情绪，在大事上不讲纪律、不守规矩，小事上斤斤计较、不讲风格；四是有的领导好人主义盛行，对抓队伍建设底气不足，怕得罪人，不敢抓不敢管，办法不多措施甚少。工作中不但不起模范带头作用，还起反作用，严重影响了法院的各项建设。对于这些问题，如果我们听之任之，不加以解决，我们这支队伍就会出现问题，就难以承担起党和人民赋予的神圣职责。为此，我们要加强五个方面的建设[3]：一是加强思想政治建设。面对西方错误政治观点、法学观点的影响，面对市场经济利益原则的负面影响，人民法院加强思想政治建设具有特殊的意义。加强思想政治建设，关键是要深入开展社会主义法治理念教育，使广大干警始终保持高度的政治意识、大局意识、责任意识、法律意识和廉洁意识，始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上。进一步坚定对中国特色社会主义事业的信念，树立正确的世界观、人生观、价值观，尊崇法官职业道德，筑牢拒腐防变的思想防线，真正做到严格执法、公正司法。以实际行动捍卫党的领导、捍卫社会主义政权、捍卫中国特色社会主义制度。
　　二是加强工作作风建设。近年来，我们在抓工作作风上下了些功夫，但与上级党委及人民群众的要求还有相当的距离。在这次大学习大讨论活动中，要认真查摆工作作风方面存在的问题。尤其是查摆对待人民群众的态度和判前释明、判后答疑等方面存在的问题。要高度重视人民群众来信来访工作，注重解决群众的困难和问题。以良好的工作作风和工作态度，改变人民群众对法院的看法和评价，树立人民法院的良好形象和声誉。
　　三是加强司法能力建设。司法能力是党的执政能力在政法机关的重要体现，是人民法院完成各项任务的重要保证。新形势下，审判工作越来越专业，审判任务越来越繁重，司法环境、社会环境越来越复杂，对法官的司法能力的要求也越来越高。我们一定要看到，近年来法官队伍的司法能力虽然有了很大提高，但法官队伍的整体素质与严格公正文明司法的要求还不相适应，执法工作仍然不能满足人民群众日益增长的司法需求，提高司法能力是队伍建设的重要任务。提高司法能力，最核心的是提高群众工作能力。因为无论是打击犯罪，还是依法调节各类民事关系、调处矛盾纠纷，开展执行工作，解决执行难题，都要与群众打交道，与当事人进行广泛接触，都要提高联系群众、服务群众、引导群众的本领。具体在办案中，要真正了解群众的疾苦、掌握群众的心理、增进对群众的感情，既会说法言法语，又会说群众语言，既要照顾到原告的利益，又要照顾到被告的利益，努力做到辨法析理，胜败皆明。只有这样，才能够学会运用大局的观念、群众的观念、和谐的观念来理解、把握法律和司法解释的精神实质，而不是仅仅停留在冰冷的法律条文上；才能够在审理案件中处理好法律与政策的关系，处理好法、理、情的关系，实现政治效果、法律效果与社会效果的有机统一。
　　四是加强反腐倡廉建设。反腐倡廉事关人民法院事业的生死存亡。目前，社会上对人民法院有许多反映，负面大于正面。我们要高度重视这方面的反映。这几年我们全市法院法官违法犯罪案件已占到相当的比例，中院的、基层法院的不少。扎实推进人民法院内部的惩治和预防腐败体系建设。加强廉洁教育，加大对违法违纪案件的查处力度，坚决抵制和反对一切影响司法公正的消极现象。要明明白白审案、干干净净司法、堂堂正正做人，以清廉公正高效树立司法权威，以严格公正文明提高人民法院的司法公信力。
　　五是加强规章制度建设。制度建设是队伍建设的核心和根本，队伍建设既要靠教育，更要靠制度。加大广大干警的学习力度，树立良好的学习风气，自觉做到真学、真信、真用；要在干部管理工作中实行目标责任制。既要抓好业务建设，又要抓好队伍建设，完善上下级法院领导班子之间的层级负责制度，完善干部队伍管理的目标责任制，努力形成权责一致、相互制约、高效有序、监督有力的审判监管机制；要建立健全巡视制度，充分发挥纪检组和监察室的职能作用，不断加大对法院领导班于成员及重点岗位领导干部的监督，通过列席会议、调阅文件、民意测验、问卷调查等方式，不断提高巡视工作质量和效果；健全业绩考评制度。完善法院工作人员分类管理和考核体系，规范考核内容，改进考核形式，不仅要将结案率、执结率、调解率、发回重审率作为考核内容，更要以胜败皆明、定纷止争、案结事了作为重要内容，逐步消除年终考核的片面性，把考评结果与干警的奖惩、晋升结合起来，确立凭实绩奖惩、凭实绩用人的正确导向，全面规范干部奖惩和用人等方面的管理考评机制。
　　(二)、需要协调处理好的几个关系
　　当前，由于改革进入攻坚阶段，各种社会矛盾和社会问题凸显，人民法院自身的工作性质，决定了人民法院既是缓解各种社会矛盾的调节器，也同时处于各种社会矛盾的焦点位置，所以我们一定要保持清醒的头脑，注意处理好几个关系。
　　1、处理好人民群众各种合理或者不合理司法诉求和公正执法的关系。
　　新的历史环境下，由于社会主义市场经济的迅猛发展，各种社会阶层之间的利益冲突、各种社会群体之间的矛盾纠纷不是减少了而是增加了。这种矛盾冲突以诉讼的形式进入了法院。同时，由于社会经济的迅猛发展过程中，人们的意识进步并没有与经济发展等同，有个别人甚至还停留在小农经济发展阶段。特别是社会诚信意识的缺失，使案件处理的难度越来越大。我们要在坚持党的领导的前提下，公正执法、严格执法，正确区分人民群众合理的司法诉求与个别人、个别社会组织的不合理司法诉求，全心全意的做好我们的工作，满足人民群众合理的司法诉求。对那些别有用心，打着维护合法权益的幌子谋取个别人和个别社会组织非法利益的不合理诉求要认真审查，识破其真实目的，利用法律的手段尽快加以处理，以防止这些人通过诉讼谋取非法利益以及浪费我们十分珍贵的司法资源。
　　2、处理好法院审判工作中法律效果和社会效果相统一的关系。
　　社会主义法律是为社会主义的政治、经济、文化和社会建设服务的，因此司法审判工作必须为党和国家的中心任务服务，必须维护人民群众的根本利益，绝不能单纯以法律至上为出发点，否则就难以实现法律效果和社会效果相统一。
　　处理好法院审判工作中法律效果和社会效果相统一的关系，必须树立“保障科学发展、促进社会和谐”的司法价值观。要按照王胜俊院长强调的“更加注重推动发展、更加注重促进和谐、更加注重保障民生、更加注重维护安全稳定”的要求，统一思想，明确导向，端正司法的价值观和树立正确的政绩观，使审判结果更加符合经济社会发展的客观需求。
　　处理好法院审判工作中法律效果和社会效果相统一的关系，必须坚持“协调关系、平衡利益”原则。在处理社会转型时期引发的新类型、敏感复杂和群体性纠纷时，务必妥善协调各方关系，审慎平衡各方利益，绝不能简单地套用法律对号入座，以免引发不必要的负面效应，影响社会的和谐稳定。要坚持向弱者倾斜，对困难当事人、弱势群体给予特殊的关注和保护。要发挥法律的社会关系调节器作用，在案件处理中认真平衡各方利益。要坚持发挥政治优势，对法院一家难以解决的问题，积极向党委汇报，建议由党委出面，协调各方，妥善解决。
　　3、处理好规范审判工作和采取多种手段力促案结事了的关系。
规范审判工作是我们为了实现公正与效率的审判工作目标所采取的手段，其目的就是通过建立各种规范，把审判工作纳入规范化、制度化轨道，解决程序公正问题，以减少案件审判过程中出现的瑕疵和不足，最终实现案件的公正处理。采取各种手段力促案结事了，就是以彻底了结当事人之间的矛盾纠纷为目标，运用法律、行政、教育、疏导等多种手段，特别是运用调解的方法，动之以情、晓之以理、释之以法，促成当事人之间实现和解，以达到案结事了的目标。可以这样讲，当事人之间实现了和解，既有利于案件的执行，同时也避免了案件判决以后，一方和双方当事人不服打二审和在案件已经终审以后，当事人仍然继续上访、缠诉问题的发生。

参考文献
辽宁省朝阳市人民政府


朝政发〔2004〕32号


关于印发《朝阳市行政机关工作人员行政过错责任追究办法》的通知



各县（市）区人民政府，市政府各部门，市直各单位：
现将《朝阳市行政机关工作人员行政过错责任追究办法》印发给你们，请遵照执行。

朝阳市人民政府
二○○四年七月二十八日


朝阳市行政机关工作人员行政过错责任追究办法

（朝阳市人民政府2004年7月28日发布）



第一章 总则

第一条为促进依法行政，提高行政效能，保证行政机关及其工作人员正确、及时、公正、高效实施行政管理，防止和纠正行政过错行为，根据《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》，结合我市实际，制定本办法。

第二条各级行政机关（包括法律、法规授权和依据法律、法规、规章规定委托执法的组织，下同）工作人员的行政过错责任追究，适用本办法。

第三条本办法所称行政过错，是指行政机关工作人员不履行或者不正确履行法定职责，导致影响行政秩序和行政效率，贻误行政管理工作，或者损害行政相对人合法权益，造成不良影响和后果的行为。

第四条各级行政机关应当按照各自职责及管理权限，负责追究本机关有关责任人员的行政过错责任。法律、法规另有规定的，从其规定。

市行政监察机关负责全市行政过错责任追究的监督检查工作，并依法调查处理全市影响较大的行政过错案件。

各县（市）区行政监察机关负责本行政区域内行政过错责任追究的监督检查工作，并依法调查处理本行政区域内影响较大的行政过错案件。

第五条行政过错责任追究，坚持实事求是、有错必究、惩处与责任相适应、教育与惩处相结合的原则。

第六条各级行政机关必须建立行政过错责任追究制度，并将其纳入行政执法责任制体系。


第二章 行政过错责任追究范围

第七条行政机关在实施行政许可过程中，有下列情形之一的，应当追究有关责任人员的行政过错责任：

（一）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；

（二）不在办公场所公示依法应当公示的材料的；

（三）在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；

（四）申请人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式，不当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容的；

（五）未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可理由的；

（六）依法应当举行听证而不举行听证的；

（七）索取、收受他人财物或者谋取其他利益的；

（八）擅自收费或者不按法定项目和标准收费的；

（九）截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的；

（十）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（十一）对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出行政许可决定的；

（十二）依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定，而未经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果及考试成绩择优作出准予行政许可决定的；

（十三）违法委托实施行政许可的；

（十四）对涉及不同部门的许可，不及时主动协调，相互推诿或者拖延不办，或者在本部门许可事项完成后不移交或者拖延移交其他部门的；

（十五）其他违反《中华人民共和国行政许可法》规定，贻误行政许可工作或者损害许可申请人合法权益的情形。

第八条行政机关在实施行政征收过程中，有下列情形之一的，应当追究有关责任人员的行政过错责任：

（一）无法定依据实施征收的；

（二）未经法定程序批准，擅自设立征收项目或者改变征收标准的；

（三）未按法定范围、时限实施征收的；

（四）截留、私分或擅自开支征收款的；

（五）实施征收不开具法定票据的；

（六）不出示有效资格证件实施征收的；

（七）其他违反征收规定的情形。

前款所称行政征收，包括税收、行政事业性收费等事项。

第九条行政机关在实施行政检查过程中，有下列情形之一的，应当追究有关责任人员的行政过错责任：

（一）无法定依据实施检查的；

（二）无正当理由、事项、内容实施检查的；

（三）不出示有效资格证件实施检查的；

（四）不按法定程序、时限实施检查的；

（五）不按法定权限或者超越法定权限实施检查的；

（六）放弃、推诿、拖延、拒绝履行检查职责的；

（七）对检查中发现的违法行为隐瞒、包庇、袒护、纵容，不予制止和纠正的；

（八）其他违反行政检查工作规定的情形。

第十条行政机关在实施行政处罚时，有下列情形之一的，应当追究有关责任人员的行政过错责任：

（一）不具备行政执法主体资格实施行政处罚的；

（二）违法委托实施行政处罚的；

（三）没有法律和事实依据实施行政处罚的；

（四）擅自设定行政处罚或者改变行政处罚种类、幅度的；

（五）违反法定程序实施行政处罚的；

（六）符合听证条件，行政相对人要求听证，应予组织听证而不组织听证的；

（七）不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的；

（八）违反行政处罚法规定自行收缴罚款的；

（九）索取、收受他人财物，或者将收缴的罚款据为己有的；

（十）应当移交司法机关追究刑事责任而不移交，以行政处罚代替刑罚的；

（十一）玩忽职守，对应当依法予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和公共秩序遭受损害的；

（十二）其他违法实施行政处罚的情形。

第十一条行政机关在执法过程中采取行政强制措施时，有下列情形之一的，应当追究有关责任人员的行政过错责任：

（一）无法定依据采取行政强制措施的；

（二）违反法定程序采取行政强制措施的；

（三）超越法定权限采取行政强制措施的；

（四）其他违反行政强制措施规定，损害公民、法人或者其他组织合法权益的情形。

第十二条行政机关在履行行政复议职责时，有下列情形之一的，应当追究有关责任人员的行政过错责任：

（一）对符合条件的复议申请，应予受理而不予受理的；

（二）不按照规定转送行政复议申请的；

（三）在法定期限内不作出复议决定的；

（四）在行政复议活动中徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的；

（五）不履行上级机关作出的行政复议决定，或者借各种理由拖延履行的。

第十三条行政机关在履行行政职责过程中，有下列情形之一的，应当追究有关责任人员的行政过错责任：

（一）违法集资、摊派费用或者违法要求公民、法人或其他组织履行非法定义务的；

（二）依法应当履行应公民、法人或者其他组织申请保护其人身权、财产权等法定职责而拒绝履行或者无故拖延履行的；

（三）侵犯公民、法人或者其他组织的合法经营自主权的；

（四）未在办公场所明显位置悬挂办事示意图和公开办事流程图的；

（五）对不涉密的服务内容、办事程序、承诺时限、收费标准、监督渠道、办事结果等不予公开的；

（六）面向社会直接受理业务的服务窗口，工作期间空岗的；

（七）工作人员上岗应按规定而未按规定佩带工作牌、穿着制服的；

（八）对服务对象不理睬、不答复，或者对属于职责范围内的事项推诿、拖延不办的；

（九）对来文、来电，未按规定签收、登记、审核、提出拟办意见，或者无正当理由未按规定时限报送领导批办的；

（十）对不属于本单位职权范围或者不宜由本单位办理的事项，不说明、不请示、不转送，置之不理的；

（十一）在公文办理中，遇有涉及其他部门职权的事项，不与有关部门协商或者协商不能取得一致意见，未报请上级领导或者机关裁决，擅自作出决定的；

（十二）未严格执行保密和文件管理规定，致使文件、档案、资料泄密、损毁或者丢失的；

（十三）制发公文时，未严格核对文种、文号、格式、文字及加盖印章，发生严重后果的；

（十四）未经领导审定签发擅自发文，或者未按规定时限发文的；

（十五）未按规定使用单位印章的；

（十六）其他应当履行管理职责而拒绝履行、无故拖延履行的，或者损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权的，或者违反内部行政管理制度，贻误行政管理工作的情形。

第三章 行政过错责任划分与承担

第十四条行政过错责任分为直接责任、主要领导责任和重要领导责任。

第十五条有下列情形之一的，承办人负直接责任：

（一）承办人未经审核人、批准人批准，直接作出具体行政行为，导致行政过错后果发生的；

（二）承办人弄虚作假、徇私舞弊，致使审核人、批准人未能正确履行审核、批准职责，导致行政过错后果发生的；

（三）虽经审核人审核、批准人批准，但承办人不依照审核、批准事项实施具体行政行为，导致行政过错后果发生的。

第十六条承办人提出的方案或者意见有错误，审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后未予纠正，导致行政过错后果发生的，承办人负直接责任，审核人负主要领导责任，批准人负重要领导责任。

第十七条审核人不采纳或者改变承办人正确意见，经批准人批准导致行政过错后果发生的，审核人负直接责任，批准人负主要领导责任。

审核人不报请批准人批准而直接作出决定，导致行政过错后果发生的，审核人负直接责任。

第十八条批准人不采纳或者改变承办人、审核人正确意见，导致行政过错后果发生的，批准人负直接责任。

未经承办人拟办、审核人审核，批准人直接作出决定，导致行政过错后果发生的，批准人负直接责任。

第十九条领导指令、干预具体行政行为，导致行政过错后果发生的，指令、干预的领导负直接责任。

第二十条上级机关改变下级机关作出的具体行政行为，导致行政过错后果发生的，上级机关负责人负重要领导责任。

第二十一条经过听证作出的决定，批准人同意听证主持人的错误建议导致行政过错后果发生的，听证主持人负直接责任，批准人负主要领导责任；批准人不采纳听证主持人的正确建议导致行政过错后果发生的，批准人负直接责任。

第二十二条复议机关改变原具体行政行为，导致行政过错后果发生的，复议机关负责人负重要领导责任。

第二十三条两人以上故意或者过失，导致行政过错后果发生的，按个人所起的作用确定责任。

第四章 行政过错责任追究

第二十四条行政过错责任追究方式分为：

（一）责令作出书面检查；

（二）通报批评；

（三）取消当年评优评先资格；

（四）扣发奖金；

（五）诫勉谈话；

（六）暂停执法活动；

（七）调离执法岗位或停职离岗培训；

（八）给予行政处分；

（九）辞退。

第二十五条根据情节轻重、损害后果和影响大小，行政过错分为一般过错、严重过错和特别严重过错：

（一）情节轻微，给公民、法人或者其他组织及行政管理秩序造成损害的后果和影响较小的，属一般过错；

（二）情节严重，给公民、法人或者其他组织及行政管理秩序造成的损害后果严重、影响较大的，属严重过错；

（三）情节特别严重，给公民、法人或者其他组织及行政管理秩序造成的损害后果特别严重、影响重大的，属特别严重过错。

第二十六条对于一般过错，对负直接责任者单独给予或者合并给予本办法第二十四条第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）项行政处理；对负主要领导责任者或者重要领导责任者，单独给予或者合并给予本办法第二十四条第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）项行政处理。

第二十七条对于严重过错，对负直接责任者，给予行政降级以下行政处分，单独或者合并给予本办法第二十四条第（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项行政处理；对负主要领导责任、重要领导责任者，给予行政记大过以下行政处分，单独或者合并给予本办法第二十四条第（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项行政处理。

第二十八条对于特别严重过错，对负直接责任者，给予行政撤职或者行政开除处分，其中给予行政撤职处分的，单独或者合并给予本办法第二十四条第（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项行政处理；对负主要领导责任者，给予行政降级以上处分，其中未给予行政开除处分的，单独或合并给予本办法第二十四条第（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项行政处理；对负重要领导责任者，给予行政记大过以上处分，其中未给予行政开除处分的，单独或合并给予本办法第二十四条第（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项行政处理。

第二十九条行政过错责任人有下列行为之一的，应当从重处理：

（一）一年内出现两次以上应予追究责任的行政过错行为的；

（二）干扰、阻碍、不配合对其行政过错行为进行调查的；

（三）对申诉人、控告人、检举人或者责任追究承办人员打击报复的；

（四）在履行职责过程中有徇私舞弊行为或者收受当事人财物、接受当事人宴请、参加当事人提供的旅游或娱乐活动的。

第三十条行政过错责任人主动发现并及时纠正错误，未造成重大损失或不良影响的，可以从轻、减轻或者免予追究行政过错责任。

第三十一条有下列情形之一，不追究行政机关工作人员的行政过错责任：

（一）因适用的法律、法规、规章规定不明确而出现理解错误的；

（二）结案后发现新的证据，使原认定事实和案件性质发生变化的（但故意隐瞒或因过失遗漏证据的除外）；

（三）因公民、法人或者其他组织弄虚作假、致使行政机关工作人员无法作出正确判断的；

（四）因不可抗力因素致使行政过错发生的；

（五）法律、法规、规章规定的其他不予追究行政过错责任的情形。

第三十二条因行政过错造成行政机关承担国家赔偿责任的，有关责任人员除依照本办法规定承担行政过错责任外，还应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，承担部分或全部赔偿费用。

第五章 行政过错责任追究机构和程序

第三十三条行政过错责任追究，应当依照人事管理权限和行政处分审批权限的有关规定办理。各级行政机关均应设立行政过错责任追究机构。

各级行政机关的行政过错责任追究机构由本单位领导班子成员及监察、法制、人事等机构的负责人共同组成，主要履行下列职责：

（一）决定是否进行调查；

（二）审议调查报告；

（三）作出处理决定。

第三十四条调查处理行政过错行为实行回避制度。行政过错追究机构成员及责任追究承办人员与实施行政过错行为的人员有利害关系、可能影响公正处理的，应当实行回避。

第三十五条行政行为有下列情形之一的，应当进行调查，以确定实施该行政行为的人员是否应当承担行政过错责任：

（一）发布规范性文件和制定行政措施有违法情形被上级机关或者主管机关依法撤销的；

（二）作出的具体行政行为，经行政诉讼，被人民法院判决撤销或者部分撤销、重新作出、变更或者责令履行的；

（三）作出的具体行政行为，经行政复议，被复议机关决定撤销或者部分撤销、变更、确认违法或者责令履行的；

（四）作出的具体行政行为，在上级或同级人大、政府或上级政府部门行政执法监督检查中，被认定为错误，要求调查处理的；

（五）公民、法人或者其他组织投诉、检举、控告的；

（六）上级机关要求调查追究的。

第三十六条对于公民、法人或者其他组织的投诉、检举、控告，行政机关的行政过错责任追究机构应当在7日内审查是否有事实依据并决定是否受理。经审查有事实依据的，应当受理；没有事实依据的，不予受理。有明确投诉人、检举人、控告人的，应当书面告知不予受理的理由。

第三十七条决定进行调查的案件，行政机关的行政过错责任追究机构应当在决定受理之日起15个工作日内调查处理完毕。情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可再延长15个工作日办理。但法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

第三十八条投诉人、检举人、控告人对不予受理决定不服，或者认为不便向作出行政行为的机关投诉、检举、控告的，可向行政监察机关提出。

行政监察机关收到投诉、检举、控告后，应当责成作出行政行为的机关及时处理或者直接处理。

行政监察机关直接办理的案件，涉及行政处分的，依照《中华人民共和国行政监察法》的有关规定办理。

第三十九条对行政过错责任人的处理决定，有明确投诉人、检举人和控告人的，应当书面告知投诉人、检举人和控告人。

第四十条行政过错责任人有陈述权和申辩权。行政过错责任人对处理决定不服的，可自收到处理决定之日起15日内向作出处理决定的机关提出复核或者依法向同级监察机关、人事部门提出申诉。复核、复查决定应当在规定期限内作出。

第四十一条对行政过错责任人作出的处理决定，依照人事管理权限，应当报送同级行政监察机关、人事及行政执法责任制考评部门备案。

第六章 附则

第四十二条本办法所称批准人，指行政机关负责人；审核人，指行政机关内设机构负责人；承办人，指具体承办行政管理事项的工作人员。但依照内部管理分工规定或者经行政授权，由其他工作人员行使批准权、审核权的，具体行使批准权、审核权的人员为批准人、审核人。

本办法所称直接责任者，是指在其职责范围内，不履行或者不正确履行法定职责，对造成行政过错起决定性作用的人员；主要领导责任者，是在其职责范围内，对直接主管的工作不负责任，不履行或者不正确履行法定职责，对造成行政过错负直接领导责任的人员；重要领导责任，是在其职责范围内，对应管的工作或参与决定的工作，不履行或者不正确履行法定职责，对造成行政过错负次要领导责任的人员。

第四十三条全市各级行政机关应当依照本办法有关规定，结合本单位工作实际，制定本单位行政过错责任追究的具体实施办法。有关单位已制定的相关行政过错责任追究制度与本办法不一致的，应当依照本办法予以修订。本办法未作具体规定的，各单位可根据本单位工作实际予以补充和完善。

第四十四条本办法由朝阳市监察局负责解释。

第四十五条本办法自发布之日起施行。原《朝阳市行政执法错案责任追究办法》（朝政发〔2002〕46号）和《朝阳市不履行法定管理职责责任追究办法》（朝政发〔2002〕47号）文件同时废止。