肖金明 山东大学法学院 教授



关键词: 民告官/行政诉讼/司法审查/行政法转型/法治政府
内容提要: 《中华人民共和国行政诉讼法》实施近20年，评估它的价值和实际效应具有重要意义。行政诉讼法所确立的“民告官”制度、行政纠纷司法解决机制和中国特色的司法审查制度，对我国民主法制建设已经产生了巨大推动作用，对实现行政法制度转型、促进依法行政和法治政府建设，产生了实质性的重大影响。在制度层面上，行政诉讼法创制的法律制度在过去的20年里不断获得完善和发展，而在观念层面上，20年前的行政诉讼法确立的法律思想和制度精神具有稳定性和持续效力，对于新世纪法治政府建设仍然具有根本性的意义。


在行政诉讼法颁行之前，一些法律、法规规定公民个体或组织对行政机关的行为不服可以依据民事诉讼法的有关规定提起诉讼，法院还设立专门的行政审判庭审理行政案件。上世纪80年代末、90年代初颁布施行的《中华人民共和国行政诉讼法》，标志着我国行政诉讼制度的真正确立。这是20年前国家政治生活和行政法制建设的一件大事，是建国至今60多年来社会主义民主法制建设的一个重要里程碑。我们可以从很多方面描述它的思想价值、阐述它的象征意义、概述它的制度效应，包括它所表达的法治思想和法律精神，它所创设的基本制度和重要机制，以及近20年来对政府的执法工作和法院的司法工作所产生的广泛而深刻的影响。总体而言，尽管近20年的行政诉讼实践并没有实现人们对行政诉讼法的若干期待，行政诉讼法的实际效应不够理想，行政诉讼制度还有很大的改进空间，但统而论之，行政诉讼法对我国民主建设、法制进步、官民关系、权力制约权力、救济权利等产生的实际意义是显而易见的。（注：回顾行政诉讼法实施20周年，会有很多文章评述它自身的不足和其实际效应的局限性，行政诉讼法的不足和局限是客观事实，它远没有达到人们的预期。或许我们需要反思一下，学界是不是让行政诉讼法承载了太多的使命。不能忽视的是，这部法律和它所创制的制度有其生存、发展和发挥作用的环境条件，人们对它可以有很多期待，但不能超出它所具有的承载能力。）择其要者，行政诉讼法的主要价值和效应在于：它在法律意义上定位官民关系，创设了“民告官”的制度；它在制度意义上改进行政纠纷解决方式，建立了行政纠纷司法解决机制；它着眼于中国式的分权方式，创建了中国特色的司法审查制度，确立了司法制约行政的权力格局；更重要的是，它还预定了政府法制的基本方向，直接影响着我国行政法制长期的、全面的进步与发展。

一、行政诉讼法与“民告官”制度

行政诉讼法的第一个意义是它正式建立了“民告官”制度。“民告官”是民主国家公民的宪法权利。根据我国1982年宪法第41条的规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。人们普遍认为，宪法第41条的规定赋予了公民个体或组织“民告官”的权利。当然，宪法的这一规定仅仅宣示了公民有“民告官”的权利，公民行使这一权利还需要具体制度的保障。尽管在行政诉讼法颁行之前已有多种多样的“民告官”形式，一些法律、法规和民事诉讼法也设定了“民告官”条款，但由于各类“民告官”形式的制度化程度相对较低，缺乏必要的规范性和系统性，尤其是缺失专门的诉讼形式，宪法赋予公民的“民告官”权利的实际效力大大减弱。如前所述，宪法规定的“民告官”权利的实现需要具体的、有效的制度予以保障，其中包括诉讼制度。制定和实施行政诉讼法实际上是落实宪法第41条的规定，确立和执行行政诉讼制度，就是为了有效地支持和保障宪法规定的公民“民告官”权利的实现。（注：在行政诉讼法颁行之前，对于一些法律、法规要不要规定“民告官”条款，存在尖锐的争论。1983年出台《海上交通安全法》时，关于远洋船队如果不服交通监管部门的处罚，能否告到法院，国务院的草案没有规定，有些全国人大常委提出必须规定，而交通部则不赞成。全国人大常委会副委员长兼秘书长彭真带着四个副委员长到交通部长谈话，交通部的意见是：海监交通部门帽子上戴着国徽，代表国家执法，当被告不合适。彭真让法工委的同志当场宣读宪法第41条，并说这就是行政诉讼的根据，这是在执行宪法。彭真还做说服工作，说一个船长和大副得15年到20年才干上这个职务，吊销他执照就是砸他饭碗，难道还不许可他上法院讨个说法吗？参见《彭真执行宪法逸事》，载《北京日报》2008年8月4日。）可以这样说，尽管在行政诉讼法颁行之前有“民告官”的法律条款和民事诉讼法规定的诉讼渠道，但严格地讲，我国的“民告官”制度是由行政诉讼法正式确立的。

从民主政治的角度说，行政诉讼法具有民事诉讼法和刑事诉讼法所不具有的意义，它的颁行意味着从制度上根本否定了左右着政治、经济和社会关系的“权力本位”观念和“官本位”意识。在我国，长期以来，“权力本位”观念和“官本位”意识根深蒂固，“官命民从”、“民顺官令”尽管不符合为人民服务的政治宗旨，不符合人民公仆的观念，但却成为了我国基本的政治和社会生活方式。社会主义民主建设的基本任务就是要改变这种受不良传统文化影响的政治和社会生活方式，社会主义法制的使命就是要为这种变革提供制度保障，支持这种变革并使变革的成果不断巩固和持久化。从根本上说，行政诉讼法是一部官民关系法，是一部宣示和规范新型官民关系的法律，或者说是一部促使官民关系改革、复位的法律。从思想内涵上讲，行政诉讼法体现了为人民服务的宗旨和人民公仆意识，体现了民主的思想价值；从制度内容上讲，行政诉讼法确立了体现民主思想的新型官民关系，建立了旨在约束和保障公共权力、维护和救济公民合法权利和利益的“民告官”的制度和机制。为人民服务思想和人民公仆观念显然不是新的思想和观念，而是国家和政府一贯倡导实践的价值观念。但是，长期以来，在制度和实践上这种思想观念贯彻并不彻底，甚至存在制度和实践上对这种观念的偏离和相背。社会主义民主法制建设的经验和教训一再说明，思想和制度的逻辑关系极为重要，只有通过制度创新和法制进步才能真正贯彻和落实民主的思想。行政诉讼法所创设的制度就是这样一种新的制度，是一种体现民主思想的法律制度。行政诉讼法创设的机制就是这样一种新的机制，是一种按照民主思想和法制原则调整官民关系的法律机制。行政诉讼法及其确立的制度和机制使得“人民当家作主”不再是抽象的原则，不再是政治上的一句空话。行政诉讼法应该能够在一定程度上将长期以来被颠倒的官民关系调整过来，可以强化政府、政府部门和公职人员对人民的权利和利益的责任意识，阻止和纠正行政违法、滥用权力和怠慢职权，以及通过司法机制落实危害公民个体或组织合法权益的权力行为的法律责任。

不同法系国家的“民告官”制度存在差异，英美法系国家不存在专门的行政诉讼，并且“民告官”与“官告民”并存。我国行政诉讼制度的确立和发展主要受到大陆法系国家公法文化和制度的影响，没有设立专门的行政法院是我国行政诉讼制度不同于大陆法系国家同类制度的一个重要表现。如果能够吸收英美法系国家的相关经验，确立“官告民”制度并纳入诉讼制度体系，就可以形成中国特色的行政诉讼制度。行政诉讼法创制的“民告官”制度应当产生延伸性意义。在公共生活中，在政府管理领域，凡有矛盾和纠纷，就需要由中立的第三者进行调处和裁判。在行政管理过程中，当公民个体和组织基于自身利益的考虑与政府及其部门产生纠纷时，需要作为第三方的法院居间中立裁判；当政府及其部门为维护公共利益履行权能与公民个体或组织发生矛盾时，也需要适度促使法院作为第三方介入并公正裁判争议。“官告民”制度与“民告官”制度具有同样重要的意义，它使得官民纠纷的调处和解决按照近似的原理与机制进行，以三边关系弱化行政权力的直接强制性，以三元结构缓冲和消解传统双边关系形成的对立。[1]从某种意义上讲，吸收大陆法系和英美法系相关制度经验，可以形成中国特色的行政诉讼制度，其中应当包含异曲同工、异途同归并相互对应的两个方面，一是已经制度化的“民告官”，“民告官”制度以救济公民权益、监督和保障行政权力行使、平衡权力（权利）为主旨；二是需要制度化的“官告民”，“官告民”制度以革新行政管理方式和行政执法方式、保障和监督行政权力行使、维护公民权益、分权与平衡权力（权利）为取向。“民告官”制度与“官告民”制度在原理上具有类同性，在机理上具有相近性，它们都具有约束行政权力、维护公民权利、平衡权利与权力关系的功效。确立和运行“官告民”制度，将对行政权力的约束提至事前和事中，比较“民告官”制度的事后救济和监督，更具有分权特征、限权功能，更能够产生保障权利的效应。

二、行政诉讼法与纠纷解决机制

行政诉讼法的第二个意义是它建立了行政纠纷司法解决机制。政府管理国家和社会事务，通过行政人员行使管理权力，与公民个体或组织形成行政关系。一方面，行政关系应当受到法律的规范和调整，即使受到法律的规范和调整，行政关系也可能出现问题，主要表现为政府和行政人员违法滥用权力构成对公民个体或组织权利和利益的侵害；另一方面，必须为修复行政关系、弥补公民个体或组织因为不合法的行政行为所受的利益损害提供制度支持和法律救济。公民个体或组织对行政机关的行为不满，可以通过多种形式表达诉求，比如通过向人大、纪委、上级机关、监察机关等检举、控告和申诉，包括信访和复议，但这些形式与传统的政治体制和行政体制千牵万连，难以克服“官官相护”的官场时弊，无法形成行政纠纷的有效解决机制。作为最为制度化的形式和渠道，法院应当成为行政争议解决的重要机制，行政纠纷的解决也应当纳入司法机制中。尽管大陆法系国家和英美法系国家这方面的制度和相关司法机制存在差异，比如在美国，普通法院审理所有的纠纷，基于法律面前人人平等的观念和原则，政府与公民之间的纠纷也由普通法院管辖；而在法国等大陆法系国家，受公法、私法二分观念的影响，普通法院无权受理行政争议，行政案件由专门的行政法院审理，但司法解决行政纠纷是民主国家通常的做法，也是法治国家的基本标志。中国推进民主法制建设进程，将公共权力纳入法治轨道的重要标志之一就是，公民个体或组织对行政机关的具体行政行为不服，可以向法院提起诉讼，法院有权依法对具体行政行为的合法性进行审查，作出维持、撤销或变更具体行政行为的判决。毫无疑问，司法解决行政纠纷机制的确立，增加了更具法治性和司法特征的行政纠纷解决方式，有利于监督政府合法行使职权，防止行政权力的滥用，可以更好地维护公民个体和组织的合法权益。

行政诉讼法用法律制度建立了行政机关、公民和法院的三边关系，形成了解决政府与公民之间行政争议的新型司法解决机制。从诉讼的角度看，行政诉讼法是三大诉讼法之一，它的颁行使我国形成了完整的诉讼法律体系。从这个意义上理解，行政诉讼法建立了新的纠纷解决机制。在行政诉讼法颁布之前，公民个体或者组织依据民事诉讼法规定的程序也可以提起诉讼以求解行政纠纷，但司法解决行政争议的制度化水平很低。行政诉讼法的颁布实施，有利于通过司法程序促进法院独立行使审判权，公正解决行政争议。行政诉讼法与民事诉讼法不同，后者面对的是自然人和法人等平等主体之间的纠纷，法院相对容易中立地处理案件，做到司法公正；而前者面对的是管理者与被管理者之间发生的纠纷，纠纷的双方一方为官而一方为民，在当事人地位和势力存在明显差异的诉讼中，法院的中立和公正就难以保证。在行政管理过程中，官比民具有天然的、实际的优势，并且在更为复杂的社会政治关系里，法院和行政机关存在扯不清的关系。尽管法院与政府不同，法院审判与政府管理存在明显差异，但法官也是官，法院甚至长期以来被看作政府的一个部门，法院的编制、财政受到政府的制约，受制于政府的法院很难做到审判中立，在行政审判中容易偏向行政机关，影响行政案件的公正处理。所以，在实施行政诉讼法的过程中，需要特别强调行政诉讼法既保障行政权力的有效行使，又维护公民个体和组织的合法权益的诉讼法制思想，特别强调诉讼过程中当事人地位平等的诉讼原理，并充分发挥类似于行政机关负举证责任等特设制度的倾斜效应，建立法院与行政机关、公民之间的三元等边关系，促使从事行政审判的法官公正对待行政诉讼的所有当事人，公正地裁判原、被告之间的行政纠纷。近20年过去了，行政诉讼法所确立的行政纠纷裁判机制的实际效应已经在一定程度上有所显现，法院对经济调控与市场监管、公共服务于社会管理、城市规划与城市执法、自然资源与环境保护、劳动和社会保障、农村土地确权、土地征收、计划生育等广泛领域的行政纠纷方面的调处作用，是其他方式和机制所无法替代的。尽管如此，行政诉讼仍然存在受案范围偏狭、诉权保障不力、撤诉不够规范、执行存在困难等问题。需要特别指出的是，在行政诉讼中，公民个体或组织的自主性和对行政权的抗衡性不够，法院的独立性和由其支撑的中立性不足，行政诉讼法确立的三边关系比较脆弱，直接影响了行政诉讼的限权功效和救济权利的实效。

行政诉讼制度不是孤立的制度，它与随之建立起来的行政复议、行政赔偿等制度高度关联。强化行政诉讼在解决行政争议中的地位和作用，并非要确立“诉讼中心主义”。相反地，应当检讨和克服“诉讼中心主义”倾向，进一步加强行政诉讼制度与其他相关制度的衔接与互动，恰当定位法院在行政纠纷多元解决机制中的地位和角色，有效履行法院在缓解行政机关与行政相对人之间的权益冲突、缓和政府与民众矛盾中的功能，维护行政法律关系的稳定与和谐。行政诉讼制度的效应也不是单一的，它具有恢复正义、制约权力和救济权利等多重效应。通过公平裁判行政纠纷实现社会公平正义，或者说促进行政正义化；通过裁判行政纠纷纠正权力滥用，实现对行政权力的制约；通过裁判行政纠纷实现权利救济，维护公民个体和组织的合法权益。从宏观上讲，权力制约和权利救济是一个问题的两个方面，如果不能有效地制约权力滥用，就不可能有效地实现权利救济。但从微观层面看，制约权力与救济权利是两个相对分离的功能。近20年来，行政诉讼实践并没有做到“制约”与“救济”并重，行政诉讼法的权力制约功能日益显现，但权利救济的功能还相对微弱，这样就在很大程度上影响了行政诉讼功效的完整性，失去了通过行政诉讼裁判纠纷的大部分原始意义。通过行政诉讼裁判行政纠纷，应当进一步贯彻行政诉讼法的人权保障思想，突出行政诉讼救济权利的功能，使行政诉讼制度在维护公民个体和组织权益方面产生足够的实效。

三、行政诉讼法与权力制约机制

行政诉讼法的第三个意义是它贯彻了分权思想，形成了权力制约机制。行政诉讼法建立的行政纠纷司法解决机制与权力制约机制意义不完全相同。前者着眼于建立法院、行政机关、公民个体与组织的三边关系，强调行政纠纷处理的公正性；后者主要着眼于政府行政权与法院审判权的双边关系，强调法院审判权在权力制约中的地位和作用。前者与后者都强调独立审判的重要性，前者侧重于强调法院独立行使审判权，实际上强调的是司法中立，以防“官官相护”的弊端，从而实现法院的公正司法；后者侧重于强调法院独立的法律地位甚至政治地位，实际上就是强调相对于政府的司法独立，从而实现法院审判权对行政权的有效制约。从某种意义上讲，行政诉讼法是一部关于官民关系的法，或者说是一部调整官民关系的法；换个角度讲，它也是一部国家机关和国家权力关系法，是一部关于法院审判权与政府行政权的关系法。从法院受理行政案件的范围看，行政诉讼法里有一个受案范围的“排除”规定，在一定意义上说明了审判权与行政权的关系限度，说明法院对政府权力和活动的制约是有限度的。近20年的行政诉讼实践推动了行政诉讼制度多个层面的完善，其中包括法院的受案范围不断扩展。尽管这种扩展还不够理想，还有若干空间，但从民主法制建设的进程看，从权力制约的角度讲，行政诉讼法的意义已有相当程度的呈现，它建立了或多或少地内含权力制约意蕴的具有中国特色的司法审查制度。这既是完善和发展社会主义法制的重要标志，又是社会主义民主政治建设的重要成果。

中国政治生活不实行三权分立，三权分立不会成为中国公权关系的基本准则，但公共权力要受到监督和制约，通过权力监督和制约防止权力滥用和腐败，这已经成为越来越多的人和公共组织的共识。毫无疑问，监督和制约权力的目的是防止权力专横和滥用，促进权力的公共性；监督和制约权力的重点在不同国家和不同时期会有所差异，但普遍地将政府的行政权力作为防范和监督的重点；监督和制约权力的方式、机制和制度各国存在不同，这里涉及制度选择问题，但分权是不同制度的共同特征。我国的政治制度有自己的特色，权力监督制约制度也有明显的本国特征，当然在权力监督制约制度的构建上并不排斥适合我国政治国情的域外经验。通常讲，既可以以法律制约权力，也可以以权力制约权力，又可以以权利制约权力，还可以以程序制约权力，亦可以以责任制约权力。实际上，这些制约权力的形式、机制都是相互交叉、相辅相成的。行政诉讼法建立了一种综合性的权力制约机制和制度，它是以一种特别的法律制约行政权力的机制和制度，是落实行政机关承担违法行政和行政侵权责任、以责任制约行政权力的机制和制度，是一种通过诉讼程序裁断是非、约束行政权力的机制和制度，是公民个体和组织借助国家审判权、以权利制约行政权的机制和制度，当然，这首先是一种以权力制约权力、以法院审判权制约政府行政权的机制和制度。在20世纪80年代末，国家立法的重点之一就是落实宪法精神和原则，制定用权力监督和制约权力的法律。行政诉讼法捷足先登，在不到四年的时间里酝酿出台，除了实效意义外，还特别具有象征意义。（注：20世纪80年代末，有关权力监督制约的立法主要有两个方面，一是加快当时已经启动将近四年的监督法的立法进程，二是尽快制定关于审判权与行政权关系的行政诉讼法。监督法比行政诉讼法更宏大，涉及的关系和问题更多，包括人大、政府、检法两院、国家军事委员会甚至党的领导，引起的关注更广泛和深入，因此要经历一个比较沉重的过程。与监督法相比较，行政诉讼法要轻松得多，其诞生之顺利甚至出乎很多的意料。）行政诉讼法可以看作是一部以权力制约权力的法，这是民主和法制建设的重大突破，其突破性实际上表现为国家权力的分化现象。在一定意义上，法院从行政体制中分化出来，构成了中国政治体制改革中的一个局部分权过程。学界大都将其视为我国社会主义民主法制建设的里程碑，这是主要原因之一。

应当特别指出的是，行政诉讼法的出台真正意味着中国司法独立的制度需要。在计划经济年代，在“权力本位”或者说“行政本位”的文化和体制中，政府及其部门对经济社会事务进行全面管理，在非常强势的政府面前，在单向性和纵向性的行政关系里，公民个体和组织基本上被客体化了，作为管理对象，它们基本上不具有主体性。在行政管理关系的确立、变化过程中，几乎不存在政府与公民个体或组织之间的利益矛盾，基本上不存在行政关系上的纠纷，因而不需要一个担负裁断政府与公民之间纠纷的法院，法院也就没有独立于政府的必要。由计划经济向市场经济转轨，带来了相应的社会转型、政治转制和制度转变，当然首先是文化转向。在反思整体主义和“权力本位”文化的过程中，公民权利意识和独立的利益要求增强，市场化培育了公民个体和组织的主体性，政府管理过程中形成的关系已经成为政府与公民之间的双向关系。在新型行政关系中，政府与公民个体和组织的矛盾成为比较普遍的现象，由此引发的以利益为内容的行政纠纷日益显现。因此，在政治体制中需要建立一个能够保持中立和独立以避免“官官相护”的法院，它继续承担着打击犯罪和裁判民间纠纷的功能，同时它需要担承裁判行政纠纷的职能。正是新增添的职能需要法院从政府系统中独立出来，或者说从政府的实际约束中脱离出来，成为一个独立于政府、不受行政干预的裁判机关。法院在裁判行政纠纷的同时实际上也发挥着运用审判权制约行政权的效应。法院独立于行政机关的理由就在这里。很显然，法院的角色定位以及法院的相对独立主要不是西方三权分立理论在中国制度上的体现，而是中国几十年特别是改革开放30年来经济政治社会发展变化的现实逻辑的反映。

四、行政诉讼法与行政法制发展

行政诉讼法的长远意义在于它预定了行政法制发展的方向，影响了近20年行政法制度的转型和发展，并规定着行政法制的未来走向。早在20世纪80年代中期，我国曾试图制定一部类似行政法典的东西，称为行政基本法，就如同起民法典作用的民法通则。在进行立法准备和论证过程中，一些专家学者主张应当根据世界各国法律发展的经验，先制定程序法，再制定实体法。根据我国先制定民事诉讼法再制定民法通则的成功做法，先制定行政程序法，再制定行政实体法。行政诉讼法尽管不是严格意义上的行政程序法，但它确实是贯彻“先程序后实体”立法路线的结果。可以这样认为，制定行政诉讼法是中国行政法制发展的重要环节，甚至可以说是行政法制建设的新起点。制定行政诉讼法是20世纪80年代的重大政治事件，其意义仅次于1982年制定新宪法。行政诉讼法标志着我国行政法制建设的最新成就，作为新的法律思想和新的法律制度的结合，在某种意义上可以称为中国行政法制的奠基之作。行政诉讼法的颁行是行政法制度建设的重要转折点，以行政诉讼法为起点，中国行政法制进入了一个长达10年的制度转型期。（注：以新中国成立为起点的行政法的历史发展可以分为两个时期，以20世纪70年代末的改革开放作为分界点。改革开放前的30年可以分为建国初期行政法的初创阶段和随后的荒芜阶段；改革开放后的30年可以分为行政法的重建阶段、转型阶段和深化阶段。以1990年行政诉讼法颁行为起点，20世纪的最后10年，构成政府法治转型阶段。）行政诉讼法的立法思想对于行政法制度转型产生了深远影响，它实际上深刻地影响了近20年来行政法制度建设。（注：行政诉讼法颁布之后，为规范行政行为，我国的行政立法步伐大大加快。1994年5月12日，第八届全国人大常委会第七次会议通过和公布了《中华人民共和国国家赔偿法》；1996年3月17日，第八届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国行政处罚法》；1999年4月29日，第九届全国人大常委会第九次会议通过《中华人民共和国行政复议法》；2003年8月27日，第十届全国人大常委会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》。这些法律在立法思想和精神上与行政诉讼法一脉相承。或者可以这样讲，行政诉讼法确立的立法思想和精神充分体现在国家赔偿、行政处罚、行政复议、行政许可等行政法律制度中，正在酝酿中的行政强制、行政收费、行政程序等立法仍然受这种思想和精神的主导。）

行政诉讼法靠什么推动了行政法的转型和发展？它确立的制度和机制所发挥的作用不能忽视，但从根本上讲，是行政诉讼法所表达的法律思想预示了行政法制度发展的方向。关于行政诉讼法所表达的法律思想，也就是说行政诉讼法的出发点，在行政诉讼法的制定过程中曾有不少争论，并且至今争论未休。几乎与行政诉讼法的酝酿过程同期，至少是在行政诉讼法立法的后期，法学理论界创新理论产生了“权利本位论”。尽管“权利本位论”的含义及其理论地位在当时尚无定论，但它张扬权利的新观念无疑已经产生了广泛的效应，包括理论的和实践的。我们不能完全确定行政诉讼法的制度原理是不是受到这种理论的直接影响，这种理论是否渗入到行政诉讼法的立法指导思想中，但从立法上看，保障公民个体或组织的合法权益作为行政诉讼法的立法指导思想和制度精神，在这一点上好像没有多少争议，这与“权利本位论”有一定程度的契合。尽管人们不一定完全赞同“权利本位论”，但愿意看到这种理论对过去僵化的立法思想的冲击和对相关制度的挑战。毫无疑问，行政诉讼法体现的权利保障的立法思想成为其后行政立法的一贯思想，它对于促进行政法制创新和文明进步产生了重要的指导作用。关于行政诉讼法立法指导思想上的争论焦点在于只申明制约权力、保障权利，还是同时规定维护和保障行政权力的正确行使。将近20年过后，学界仍有观点主张只规定规范行政权力以保障公民权益，保障行政权力的有效行使不需要写进行政诉讼法，只有这样才可能彻底摆脱“官本位”思想的束缚。这种主张体现了否定“权力本位”观念的“权利本位”倾向，但注重权力限制而忽视权力维护的观点多少有些偏颇甚至片面。行政诉讼法一方面要规范行政权力，这样可以防止权力滥用和怠用，有效地维护公民个体或组织的合法权益，包括人身、财产权利和经济社会文化权利与利益；另一方面要维护行政权力的正确行使，这样可以排除违法和非法对权力的干预、干扰和对抗，有效地维护公共秩序和公共利益，从而在更广泛的意义上保障公民个体和组织的具体权利和利益。20年的行政诉讼实践证明，既对被诉具体行政行为实施监督，又对行政机关依法行使行政职权进行保障，坚持“保障”与“监督”并举，两者皆不偏废，才能产生良好的诉讼效果。（注：最高人民法院院长王胜俊将20年的行政审判工作经验概括为：坚持为大局服务、为人民司法，是行政审判工作的根本方向；坚持“维护”与“监督”并举，是正确执行《行政诉讼法》的重要前提；坚持公正与效率相结合，是行政审判工作的重要原则；坚持法律效果与社会效果的统一，是开展行政审判工作的基本要求；坚持依靠党的领导、自觉接受人大的监督，是搞好行政审判工作的根本保障。）对行政诉讼法的立法指导思想作这样的理解和认识，既接近于当时立法者的本意，也与20年尤其是近10年行政诉讼的实际相吻合，还符合中国分权制度的基本特征。当然，全面、准确地理解和认识行政诉讼法所体现的思想和精神，除坚持“维护”与“监督”并举外，还必须实现“监督”与“救济”并重，强调行政诉讼的权利救济功能，突出行政诉讼法内涵的人权保障思想。

实践证明，行政诉讼制度是一项具有消解行政专断、化解社会纠纷、缓解官民关系、促进社会和谐等功效的法律制度，行政诉讼法因此应当被看作是一部推进人权保障和法治进步的基本法律。20年前由行政诉讼法确立的行政纠纷诉讼制度和法院审判权制约政府行政权的制度不断有新的发展，像原告资格、受案范围、调处方式等制度发展到今天已经有了不少变化，（注：20年来，最高人民法院先后制定了18部重要的司法解释，发布了16件重要的司法指导性文件和200余件法律适用问题的批复，以适应行政审判实践中不断出现的新情况、新问题和人民群众不断增长的司法需求和期待，实际上也促进了行政诉讼制度的不断完善和发展。）但它所体现的立法思想和制度精神没有变化。既要保障行政权力的有效行使，又要加强对行政权力的规范，防止行政违法和滥用权力，保障公民个体和组织合法权益，行政诉讼法所体现的这些思想和精神比它确立的诉讼制度更具有稳定性和持久力。它们在20年前就规定了我国行政法制建设和发展的基本方向，不仅引导了中国行政法在20世纪最后10年完成了理念转变和制度转型，还对新世纪第一个10年的行政法制发展产生了巨大指导作用。经过近20年实践检验的行政法思想已经渗透进越来越多的行政法制度中，在公共权力领域具有更强的生命力和作用力，对新世纪法治政府建设将产生更为深远的影响。

五、结语

行政诉讼法确立的行政诉讼制度几经改进仍有进一步完善的巨大空间，[2]行政诉讼实践远没有实现该项制度的基本宗旨，它的实践效应离人们的预期还有不小的距离，但客观地讲，行政诉讼法所确立的“民告官”制度、行政纠纷司法解决机制和中国特色的司法审查制度，对我国民主法制建设产生了巨大推进作用，对推动近20年的行政法制度转型、促进依法行政和法治政府建设，产生了实质性的影响，对消解行政专断、化解社会纠纷、缓解官民关系、促进社会和谐产生了一定的效应。因此，行政诉讼法应当被看作是一部推进人权保障和法治进步的基本法律，并且它所体现的法律思想和制度精神以及由其衍生出来的权力制约、人权保障等行政法原则，还会继续规约着行政法制的发展方向和实质内涵。如前所述，我国的行政诉讼制度还存在很多问题和缺陷，描述和剖析这些问题和缺陷不应当对20年前颁行的行政诉讼法产生成见，不应当影响对行政诉讼法的历史地位和价值的高度评价。客观评价行政诉讼法的历史地位和价值，既要看重其象征意义，又要侧重其实际价值，还要从制度生态的角度衡量其承载力。尽管行政诉讼法被誉为民主法制建设的里程碑，但其作用也不是无限的。不能因为一项制度没有产生预期的效应而低估甚至抹煞一部法律的象征意义，也不能无限度地赋予一项制度难以承载的价值、意义或者使命，这是客观评价行政诉讼法的历史地位与价值的必然要求。




注释:
卫生部


预防接种后异常反应和事故的处理试行办法

1980年1月22日，卫生部

第一条 预防接种所使用的生物制品，对机体来说是一种异物（微生物及其产物、异性蛋白等），接种后会引起机体一系列的生理病理及免疫反应，在这些反应过程中所表现出来的临床症状，称为预防接种反应。预防接种反应分：（一）一般反应和加重反应：这是由于制品本身的特性引起的反应，其性质和强度随制品而异。最常见的是发热反应、局部的红肿反应或种痘后的发痘反应等。加重反应只是一般反应的加重或发生的比例略多一些，均属正常反应。（二）异常反应：指同一批制品同时接种很多人，只在极个别人中发生的一类反应。其特点为：1．与制品的种类有一定联系，但只发生于个别人（与受种者体质有关）；2．反应性质、临床表现与一般反应不同；3．反应程度比较严重，必须及时就医诊治。
偶合和事故虽不属于反应，但在大规模接种工作中偶而也会遇到。本办法着重于异常反应和事故的处理。
第二条 在省、市、自治区卫生局领导和组织下建立预防接种反应诊断小组，由各省、市、自治区卫生防疫站、有关医院和制品的生产单位组成，对于难以确诊或病情严重的病例进行讨论和鉴定。地、县也可组织类似小组。
第三条 处理程序
一、接种单位于每次预防接种后应及时了解接种反应和事故的发生，一旦发现接种后异常反应和事故，接种单位应及时作登记逐级上报。如为一般的异常反应（如晕厥、荨麻疹等）可在基层医疗机构或县级医院就诊并报告卫生防疫站。
二、各级医疗单位在诊治过程中凡遇与预防接种有关的病例，诊断必须慎重，必要时可进行病例讨论或会诊。如认为可能是预防接种反应，应先和当地卫生防疫站联系，共同研究分析反应情况或通过预防接种诊断小组诊断后，再向家属说明，在未明确之前，不在口头上或病史上向家属说明是接种反应。
三、凡属预防接种后异常反应或事故，各级医疗防疫部门必须及时诊治或立即组织抢救，并上报县、市卫生防疫站认真进行调查分析，以确定性质后加以妥善处理。
四、凡是严重的异常反应或同时发生多起的异常反应，必须经当地县、市级以上医疗、防疫部门共同讨论确诊。如难以确诊，病情又在继续发展，可由当地卫生主管部门报请上一级卫生主管部门会同有关医疗、防疫和生产部门组织会诊或通过预防接种反应诊断小组作出鉴定。
五、如发生严重的接种事故或同时发生多起，当地卫生行政部门应组织医疗、防疫、生产等有关单位迅速进行观察治疗和组织调查并将事故详细经过及使用的制品名称批号迅速逐级上报上一级防疫部门和向当地党政领导汇报。根据事故性质和不同情节对造成事故的单位和个人应追究责任，严肃处理。
六、接种后发生原因不明的死亡病例，应立即报请当地卫生行政部门，组织各有关单位进行调查研究，应进行尸体解剖查明死亡原因，予以处理。
第四条 经费
一、异常反应：经会诊或鉴定后如确属预防接种引起的异常反应，所需医药费用除公费、劳保报销外，剩余部分可酌情在当地卫生事业经费内开支。
二、加重原有疾病或急性发作：原有慢性心肝肾等疾病，如确因接种后引起症状加重或急性发作者，其医药费用除公费、劳保报销外可在当地卫生事业经费内作一次性报销至症状缓解时止。
三、接种事故：由于生物制品质量和预防接种使用时的差错或污染所造成的事故，其医药费用由造成事故的单位负责，如街道（里弄）卫生站或大队合作医疗室确有困难，经县、市卫生防疫部门核实后可酌情在当地卫生事业经费内开支。
第五条 偶合其他疾病
如经会诊或预防接种反应鉴定委员会鉴定后，不属于预防接种反应的偶合病例，由诊治的医疗单位负责向患者及其亲属说明原因进行解释。如患者或其亲属无理取闹时，其所在单位组织应配合进行说服教育，经再三劝告不听并造成严重后果者，可报请当地司法机关处理。
第六条 发现接种后异常反应和事故，各级卫生防疫部门必须做好登记和统计工作。县、市卫生防疫站应及时进行调查并填写预防接种异常反应和事故调查表，于每种疫苗接种工作结束后上报省、市、自治区卫生防疫站，省、市、自治区卫生防疫站将严重反应上报卫生部并抄送制造该生物制品的单位和卫生部生物制品检定所。

附件一：预防接种后异常反应的诊断及处理细则
一、异常反应和事故的调查
二、预防接种反应、事故和偶合其他疾病的诊断及处理
（一）一般反应和加重反应
（二）异常反应
1．晕厥
2．无菌性脓疡
3．变态反应：血清病、过敏性休克、过敏性皮疹、血管神经性水肿、局部过敏性坏死反应、变态反应性脑脊髓炎
4．牛痘接种后的异常反应
（三）卡介苗接种后的强烈反应和接种事故
（四）与脊髓灰质炎减毒活疫苗有关的病例
（五）加重原有疾病或引起复发
（六）事故
（七）偶合其他疾病。

附件二：预防接种后异常反应的诊断及处理
一、异常反应和事故的调查
对预防接种后发生的异常反应，接种人员在每次接种后均需及时了解反应情况，并做好处理准备。尤以普遍开展预防接种时更是如此，一旦出现异常反应或事故应立即调查处理和上报。县（区）卫生防疫站对每例严重的异常反应和事故均需进行个案调查。
调查内容主要包括以下几个方面：
1．姓名、性别、年龄、职业、家长姓名、住址、单位名称。
2．接种制品的名称、批号、失效期、生产单位、接种部位、接种途径、接种日期时间、针次、剂量、接种单位、接种者姓名、制品检定结果。
3．既往史：接种前健康状况、有无禁忌症、过敏史、神经、精神病史、以往预防接种史（包括本制品的以往接种史）及反应。
4．家族史：有无癫痫、脑病、惊厥、过敏史等。
5．反应出现时间：局部及全身反应情况，包括主诉和体征。
6．体检及实验室检查情况。除常规检查外应包括免疫功能测定，细菌、病毒的分离等。
7．处理经过：门诊治疗单位，初诊日期，住院日期，医院名称、住院号，治疗经过，转归：痊愈、后遗症、死亡（死亡日期、死亡原因、病理解剖情况）、就诊单位诊断，与这次预防接种的关系。
8．制品保存情况，接种的环境、操作情况和器材消毒等情况。
9．同时、同地、同批或同支苗接种人数及反应情况，接种者当天接种人数及反应情况可结合当时当地未接种同种制品的对象的健康情况；当地或周围有无传染病流行及接触情况。
10．调查人员意见：可能发生反应的原因分析、反应类型、调查者、调查日期。
二、预防接种反应、事故和偶合其它疾病的诊断和处理
（一）一般反应和加重反应：
1．一般反应：指由生物制品本身特性所引起的反应，系由制品性质所决定的。例如由死菌疫苗所引起某种程度的毒性反应。活菌、疫苗接种后造成相应病种的轻度症状，以及由制品特异或非特异抗原成分和它的附加物（吸附剂、防腐剂、培养基等）刺激所引起的局部和全身反应。
局部反应：
诊断依据：
（1）皮下接种后数小时至24小时内在接种部位发生局部红肿浸润，红肿直径在0．5—2．5厘米称弱反应，2．6—5．0厘米称中反应，5．0厘米以上称强反应。不超过5．0厘米但伴有淋巴腺炎或淋巴管炎也属强反应。此种反应一般在24—48小时消退，很少持续3—4天者。使用吸附剂制品可能在2—4周内出现局部硬结反应。
（2）某些减毒活菌、疫苗接种后所表现的特殊形式的局部反应，如种痘后于5—14天内可出现丘疹—水疱—脓疱或溃疡—结痂等发痘反应。接种卡介苗后约4—5周出现直径0．5厘米以下的浅表溃疡及腋下淋巴结肿大，直径在1厘米以下。少数儿童接种麻疹减毒活疫苗后5—7天可出现散在皮疹反应。
处理原则：
（1）一般不需特殊处理，较重者可用热毛巾热敷。但痘苗、卡介苗接种后局部反应则严禁热敷。
（2）种痘及卡介苗后局部溃破可涂龙胆紫，预防感染。
全身反应：
诊断依据：
（1）部分对象于接种一般死苗后6—24小时左右体温升高，一般持续1一2天，很少超过3天（初种牛痘后7—10天，个别人注射麻疹疫苗后5—7天），体温在37．1—37．5℃称弱反应，37．6—38．5℃称中反应，38．6℃以上称强反应。
（2）除体温上升外，部分人可能伴有头痛、头昏、恶寒、乏力和周身不适等毒性自觉症状。个别人发生恶心、呕吐、腹痛、腹泻等症状，一般在24—48小时内消失，很少有持续3天以上者。
处理原则：
（1）一般不需任何处理（应加强观察，必要时适当休息，多喝开水，注意保暖）。
（2）较重者可作对症治疗，如发热、头痛给予解热镇痛剂，恶心、呕吐给予止吐剂，腹痛、腹泻给予止痛止泻药等。
（3）高烧不退或伴有其他并发症者，则应密切观察病情，并送医院治疗。
2．加重反应：指被接种者某些生理或病理的原因（饮酒、剧烈运动、过度劳累、经期等），或使用原因（用已冻结变性的制品、吸附制剂未充分摇匀等），以及某些批号制品质量原因（吸附剂含量过多，菌、毒种毒力过高、减毒不全等）以致造成反应的加重。
诊断依据：
（1）这一类反应只是全身或局部反应的加重，而无其他方面异常症状的发生，在反应的性质上没有根本的改变。
（2）这一类反应仅发生在个别批号或同一批号在不同地点、不同时间使用的制品和某些少数的预防制品中。
（3）这一类反应的发生人数较多，其反应率往往超过这些生物制品的规定，有些甚至超过几倍。
（4）这一类型的反应，经过适当的处理，均可恢复正常。
处理原则：
一般采取对症处理（同一般反应）。
（二）异常反应：
1．晕厥：指接种时因精神过度紧张或晕针所致的短暂性脑贫血。
诊断依据：
（1）头昏、眼花、心慌、面色苍白、继之神志丧失。血压正常或稍低、脉细而弱。
（2）也可能由于精神紧张引起精神性休克反应，表现为面色苍白、心慌、气急、胸闷、手足发凉、出冷汗、脉快或弱，甚至血压降低、神志迟钝。
（3）数分钟内能自动恢复清醒，醒后如常或稍有疲乏和头昏。
（4）应与另一种精神紧张所引起的换气过度综合症相鉴别，这种病人呼吸迫促或过度换气，手足紧张性抽搐、发麻或呈鸡爪样，烦躁不安。女性多发。
（5）也应与各种癌症性发作相鉴别。这种病人表现多种多样，如四肢痉挛、神智丧失、或抓胸掼足、狂躁不宁，或阵发性哭笑，或诉感觉丧失等。在个别情况下尚可见有阵发性发作。往往有癔病发作史。
处理原则：
（1）使患者平卧，头部放低，保持安静，可饮热开水或热糖水，可以自然恢复，亦可刺激人中或合谷促其苏醒。
（2）如血压降低，脉搏细弱，可给安钠加肌注，50％葡萄糖静注。
2．无菌性脓疡：指采用吸附剂生物制品作预防接种，可能因吸附剂（氢氧化铝或磷酸铝）未被完全吸收引起局部组织坏死，液化而造成无菌性脓疡。
诊断依据：
（1）因制品中吸附剂含量过大，或注射部位不正确，注射过浅，剂量过大，使用前未充分摇匀等接种史。
（2）注射24—48小时左右局部有较大红晕和浸润，并持续多天。
（3）注射2—3星期后局部出现大小不等的硬结，局部肿胀疼痛，可持续数周至数月。
（4）发生无菌性脓疡，轻者自针孔流出稀薄无菌脓液，重者引起溃破，不愈。
处理原则：
（1）轻者用热毛巾热敷，促进吸收。
（2）未破溃前切忌切开排脓，可用消毒注射器抽去脓液。
（3）已破溃者则需切开排脓，必要时进行扩创，清除坏死组织及进行外科处理。
（4）继发感染加用抗菌素等药物治疗。
3．变态反应（过敏反应）：一般分四型，预防接种过程中可以单一型或混合型出现。常见有6种。
（1）血清病：指初次大量注射动物血清（或其他异种蛋白抗原）后8—12天引起的心血管系统、关节、胃脏等过敏性综合症，属第三型变态反应（免疫复合物型），现改用精制品已大为减少。
诊断依据：
有异种血清（或其他异种蛋白抗原）注射史；注射后1—3周发病，多见于8—12天（有血清注射史者可在几分钟、几小时或2、3天内发病）。注射量大或静脉注射发病率高；临床以发热、皮疹（荨麻疹、红斑或斑丘疹为多见），全身淋巴结肿大，部分病人面部、眼睑等处浮肿，少数有喉头水肿及急性肾小球肾炎症状；有些病人起病3—4天后低烧（38℃左右），同时伴有乏力、头痛等全身症状及恶心、呕吐、腹痛等表现；约半数病人在皮疹发生后2—3天出现关节疼痛，严重者发生昏迷和偏瘫等神经系统症状。实验检查，中性白细胞增多，血沉加快，个别有蛋白尿、血尿。
处理原则：
① 加强观察，注意护理。
② 用肾上腺素治疗。
③ 给予抗过敏药品及其他对症治疗。
④ 关节炎、肾脏或神经系统合并症较严重者，可考虑激素疗法。
（2）过敏性休克：
注射动物血清（或含动物血清制品），菌疫苗或类毒素制剂时在个别人中发生的第Ｉ型（速发型）变态反应。
诊断依据：
① 异种血清或其他生物制品注射史。
② 在预防接种后数分钟以至30分钟发生（长的可达1—2时）。
③ 有呼吸道症状，包括喉头水肿，支气管痉挛和肺部水肿而引起胸闷、喘哮、心悸、喉头阻塞、呼吸困难等及循环衰竭症状，如怕冷、面色苍白或发绀、心律慢、脉细或无，血压下降，体温下降、四肢厥泠等；严重者有中枢神经系统症状，如抽搐、昏迷、大小便失禁等；有些有皮肤过敏症状，如局部或全身荨麻疹、水肿等；出现肠胃系统的过敏反应，如少数人有腹痛、腹泻、恶心、呕吐等消化道症状。
④ 此外尚有面色潮红、头昏、眼花、口干、面部及四肢麻木，打嚏、咳嗽和发热等症状。
⑤ 血中ＩｇＥ抗体增高。
处理原则：
① 使患者平卧，头部放低，保持安静，注意保暖。
② 立即皮下或静脉注射肾上腺素（1∶1000）0．5—1．0毫升，必要时重复注射。
③ 血压下降可用去甲肾上腺素升压（加入葡萄糖盐水滴注）。
④ 肌肉注射抗组织胺药物（如异丙嗪25--50毫克）。
⑤ 如有喉头水肿阻碍呼吸应作气管切开。
⑥ 呼吸衰竭者用呼吸系统兴奋剂（如洛贝林、可拉明等）。
⑦ 吸氧及血管活性药物的应用。
（3）过敏性皮疹：各种生物制品均可在少数人中发生各种类型的过敏性皮疹，如荨麻疹、斑丘疹、出血性皮疹或紫癜等。
诊断依据：
① 近期内有预防接种史而又排除其他原因发生的皮疹者。
② 荨麻疹最为多见，一般在接种后数小时以至数天内发生，严重者融合成片，有奇痒，可能伴有面部、口唇或喉头水肿。
③ 类似麻疹、猩红热样皮疹，常见于预防接种后3--7天，可见于耳后、面部、四肢或躯干，多寡不均。
④ 种痘后多形疹常见于种痘后2--5天（亦可长至二周），全身或局部出疹，有丘疹、红斑、斑丘疹等，个别人夹有水疱，有时很大，可融合成片，个别人可发生出血性皮疹，时久变为暗红或紫斑。
⑤ 种痘或接种某些生物制品7--10天左右于接种部位发生皮下瘀斑（一般范围不大），个别人有皮下出血点（分布略广）。可能同时伴有鼻衄，结膜充血，严重者有血尿、便血及其他出血症状。
⑥ 接种麻疹疫苗或口服脊灰疫苗后1--2星期发生麻疹样皮疹，一般不多，散在于腹部、四肢、头面部较少见，多很快退去。
处理原则：
① 过敏性皮疹大多预后良好，用抗过敏药多能治愈。
② 中草药治疗，常采取祛风、清热、利湿为主的辨证论治。
③ 针刺风池、合谷、曲池、阳陵泉、足三里、三阴交、血海，每次采穴2--3对，每日一次，常可奏效。
④ 出血性皮疹或紫癜，或伴有其他过敏症状时，除采取抗过敏治疗，还需用止血药，中草药或其他药物治疗。
（4）血管神经性水肿：注射可溶性抗原的制品（抗毒素、类毒素及含有动物血清的制品）或极少数菌、疫苗制品后个别人中发生的一种可能属于第一型变态反应的过敏症。在反复注射较多见。
诊断依据：
① 注射抗毒素、类毒素或其他菌、疫苗的历史。
② 注射后1—2天内发生。
③ 注射局部的红肿范围逐渐扩大，皮肤发亮。
④ 重者水肿范围可以显著扩大至整个上臂。如无其他症状，一般不会造成严重的或持久的损害。
处理原则：
① 用干净的热毛巾热敷。
② 抗过敏药物治疗。
（5）局部过敏性坏死反应（Ａｒｔｈｕｓ）：皮下多次注射异种血清或类毒素等可溶性抗原，经过一定时间后，再注射同样物质，可引起注射部位的强烈反应，由于这种反应严重时有组织坏死表现，因此也叫局部组织坏死反应。
诊断依据：
① 注射局部急性炎症进行中或消退后7—10天局部组织变硬，并有明显红肿，轻者直径5厘米以上，重者扩展到整个上臂。
② 个别严重者有注射部位的轻度坏死，直至深部组织的硬结。
③ 最严重者局部组织、皮肤和肌肉发生坏死和溃烂。
处理原则：
① 反应范围较小，仅有红肿或硬块，一般不需处理，可以逐渐消退。
② 症状较重者可给予抗过敏药治疗。
③ 有坏死反应局部保持清洁，防止感染，同时应用中西医结合等治疗，促使坏死组织更新。
（6）变态反应性脑脊髓炎：多见于接种含脑组织的生物制品，如现用狂犬疫苗。偶见于痘苗、百日咳菌苗等，属细胞免疫反应引起的迟发型过敏反应（Ｎ型变态反应）。


诊断依据：
① 接种后1—4周发病。
② 脑炎型：先是发热、头痛、烦躁不安，继则肢体发麻或无力，有脑膜刺激体征，狂犬病疫苗接种者易有精神障碍、意识障碍逐渐加深，巴氏征（＋），可出现抽搐、瘫痪、小便失禁、吞咽困难，腱反射、腹壁反射迟钝或消失。严重病例出现高烧、深昏迷、呼吸不规则。
③ 脊髓炎型：起病常有轻重不等的发热、头痛或头昏，全身不适。1—3天后出现脊髓症状，横贯型者表现为截瘫或四肢瘫痪，常有一感觉障碍平面，平面以下有运动感觉，括约肌功能障碍。上升型者病情凶险，体温升高，先是下肢瘫痪，小便潴留，感觉丧失，平面逐渐上升，瘫痪依次犯及躯干、上肢、膈肌、呼吸困难，最后因延髓麻痹而吞咽困难，呼吸循环衰竭，意识障碍，如抢救不力常可死亡。
④ 以上两型脑脊液均见细胞增高，以淋巴细胞为主，蛋白＋～＋＋＋，糖和氯化物正常。
处理原则：
① 早期使用大剂量肾上腺皮质激素静脉滴注。
② 控制体温在38℃以下。
③ 对脑炎型病人进行脱水治疗，控制抽搐，预防继发感染。
④ 给予细胞代谢赋活剂，如能量合剂。
⑤ 对脊髓炎型病人要防止泌尿系统感染和褥疮。
4．牛痘接种后的异常反应：
（1）子痘（匐行痘）：
诊断依据：
① 发生于初种或复种呈原发反应者。
② 种痘于痘疱红晕范围内出现较小的痘疱，数目不等，匐行痘于接痘后6—14天在原发痘疱周围出现带状或片状发痘向周围蔓延。
处理原则：
① 一般不需要治疗，如全身反应较重应给予丙种（胎盘）球蛋白肌注。
② 局部防止继发感染。
（2）移植痘：
诊断依据：
① 初、复种均可发生，多因抓搔引起身体其他部位播散发痘。
② 移植痘的数目一般不多，形态大小与原发痘相似。
③ 自移植痘中可分离出痘苗病毒。
④ 移植在眼睑部位时可在眼睑缘形成大小不等的痘疱或溃疡，眼睑肿胀，结膜充血，大量分泌物使眼裂封闭不能睁开，少数病人可发生角膜炎，此时有怕光、疼痛、流泪、及角膜混浊、溃疡、球结膜腱状充血等现象。
处理原则：
一般移植痘，不需特殊处理，如痘苗不慎溅入眼内，切不可用手揉擦，应立即用生理盐水（或清水）多次冲洗，再用疱疹净（ＩＤＵ）眼药水或丙种（胎盘）球蛋白稀释5—10倍滴眼，一日数次，同时肌注丙种（胎盘）球蛋白3—6ｍｌ。如眼部有感染加用抗菌素眼药水。
如为牛痘性角膜炎则除上述措施外，可加用含高价痘苗抗体的丙种球蛋白或牛痘免疫血清滴眼或用近期种痘成功者的血清20ｍｌ作静脉注射同时按一般眼科治疗原则处理。
（3）湿疹痘、全身痘、坏疽痘：
诊断依据：
① 多发生于初种，与体质特异性有关。
② 湿疹痘种前有湿疹史，全身痘发生于免疫差、抗体产生迟缓的人。而坏疽痘发生于先天性细胞免疫缺损者。
③ 全身痘、坏疽痘和湿疹痘的鉴别：
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| 项 目 | 全 身 痘 | 坏 疽 痘 | 湿 疹 痘 |
|--------------|----------------------------|--------------------------------------------------------|
|发病 | 少见 | 极少见 | 较常见 |
|--------------|----------------------------|------------------------|------------------------------|
|病前种痘 | 种痘 | 种痘 | 种痘或与种痘者密切接 |
| | | |触 |
|--------------|----------------------------|------------------------|------------------------------|
|种前皮肤情况 | 健康 | 健康 | 患湿疹或以前患湿疹 |
|--------------|----------------------------|------------------------|------------------------------|
|原发痘 | 原发反应痘疱正常 | 原发反应痘疱继续扩大 | 原发反应痘疱正常 |
| | |形成坏死 | |
|--------------|----------------------------|------------------------|------------------------------|
|续发痘批数 | 多呈单批 | 呈多批 | 多呈多批 |
|--------------|----------------------------|------------------------|------------------------------|
|发痘部位 | 全身散在分布 | 全身散在分布 | 湿疹部位或全身散在分 |
| | | | 布 |
|--------------|----------------------------|------------------------|------------------------------|
|粘膜损害 | 可见 | 可见 | 无 |
|--------------|----------------------------|------------------------|------------------------------|
| | 续发痘经四期（丘疹、水 | 大小不等，呈进行性溃 | 疱疹融合成簇，破溃或肃剥 |
|皮损特点 |疱、脓疱、结痂）并有加速 |疡，坏死周围有堤状隆起，|脱渗出液，可有结痂。 |
| |过程一般不留疤痕。 |不易愈合。 | |
|--------------|----------------------------|------------------------|------------------------------|
|抗体形成 | 迟缓 | 缺乏 | 正常或迟缓 |
|--------------|----------------------------|------------------------|------------------------------|
|丙种球蛋白含量| 正常或稍低 | 多缺乏或可正常 | 正常或稍低 |
|--------------|----------------------------|------------------------|------------------------------|
|痘疱病毒分离 | 阳性 | 阳性 | 阳性 |
|--------------|----------------------------|------------------------|------------------------------|
|预后 | 尚可 | 不佳 | 严重者不佳 |
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处理原则：
① 局部保持干燥，防止继发感染。有感染时应及时选用有效抗菌药物。
② 肌注含高价痘苗抗体的丙种球蛋白，输入近期种痘成功者的血浆，全血（注意血型）、高价免疫血清，以迅速增加体内的特异性抗体，抑制痘苗病毒广泛侵袭。
③ 坏疽痘疱面按烫伤外科处理，用有效抗菌素控制感染。亦可试用近期种痘成功者全血或分离出的白细胞或淋巴结混悬液注射于病损周围，或可使用正常人白细胞制成的转移因子治疗。国外有用Ｂ—缩胺基硫脲（Ｕａｒｂｏｒａｎ）口服治疗。
（4）种痘后多形疹、种痘后紫癜、种痘后脑炎：多数认为由于痘苗病毒本身或其他异性蛋白（如牛皮组织）引起的过敏所致。但也有认为种痘后脑炎是由机体免疫机能不全引起或激活潜在病毒所致。
诊断依据：
① 种痘后多形疹：初、复种均可发生，多出现于种痘后2—5天内（亦可长至二周），皮疹形态多样，可呈红斑、丘疹、斑丘疹、荨麻疹等。皮疹常自头面部开始，以后可遍布全身，口腔粘膜也可累及，一般1—4天自行消退，个别可延续一个月。
有的皮疹为水疱样，形状不规则，大小不等，可有0．2厘米至10厘米，疱液清晰、壁薄，单房似烫伤样水疱，破后基底成红色糜烂，面结薄痂，脱痂后无疤痕。患者常有发热等全身症状，病情较重，称水疱型多形疹。
② 种痘后紫癜：较少见，初复种均可发生，但以初种多见，种痘后7—10天（最短2天，长者可达14天）皮肤出现针尖大小的出血点，逐渐扩大，形状大小不一，可融合成片，不高出皮肤，色暗紫。可出现一次或多次。严重的可有血尿、便血、内脏出血。病程长短不一，血小板正常或减少，出血凝血时间正常或稍长，常伴有全身症状。诊断应排除其他原因引起的过敏性或血小板减少性紫癜、药物疹、坏疽病、传染病后紫癜等。
③ 种痘后脑炎和脑病：极少见。
种痘后脑炎多见于婴儿或年龄较大的初种者，通常在初种后7—14天发生。临床上表现为高热、头痛、抽搐、呕吐、意识障碍，以及颅内压增高等中枢神经系统损害等病征。脑膜刺激征和病理反射可呈阳性。脑脊液压力可升高，细胞数及蛋白质可轻度增加，糖及氯化物正常。严重者可致死亡。一般经一周左右逐渐恢复。病理变化特征为脑部血管周围有脱髓鞘病变，小胶质细胞浸润。
种痘后脑病也很少见，种痘后二天至脱痂前均可发生。临床上多以抽搐、癫痫样发生等局灶性神经系统病征为特点，可无意识障碍，脑脊液除压力可增高外，无其他异常。病理变化主要为脑水肿，神经原无空泡变性等非特异性损害。如患者无神经系统病史，一般3—5日即可恢复。诊断需排除其他中枢神经系统疾病，尤其是各种病毒性脑炎。在急性期尽可能采取适宜的标本（如脑脊液、大便、咽拭）作病毒分离，或作双份血清抗体测定。对疑似种痘后脑炎或脑病的死亡病人争取作病理检查。
处理原则：
多形疹和种痘后紫癜：
轻者不必处理，较重者可用非乃根、扑尔敏、强的松等抗过敏药物；防止继发感染：试用高价免疫球蛋白肌注，种痘后紫癜使用止血药，必要时输血。
种痘后脑炎和脑病：
① 对症及支持疗法如止痉、降温、水电介质平衡。
② 有明显颅内压增高及脑水肿时可给予脱水剂。
③ 激素治疗，高价免疫球蛋白亦可试用。
④ 恢复脑神经药物如维生素。
⑤ 中草药辨证治。
（三）卡介苗接种后的强烈反应和接种事故：
1．强烈反应：接种局部可见直径在0．5厘米以上的较深的溃疡，腋下淋巴结肿大直径超过1．0厘米或伴皮色变红，有脓疡形成或溃破时。
处理原则：
（1）局部用异菸肼粉包扎，可将异菸肼片压碎后撒于溃疡上。如有混合感染时，可用消炎药粉及无菌包扎。
（2）伴淋巴结肿大可口服异菸肼，按8毫克／公斤体重计算，每日一次，服4—6月，视淋巴结消退程度而定，形成脓疡可在局麻下用粗针头将脓液抽去，用异菸肼液（5％2毫升）冲洗，必要时隔7—10天重复抽脓一次。如已破溃可作扩创术，将肉芽组织刮除，以凡士林细纱条蘸链霉素粉或异菸肼粉作引流，直至创口愈合时止。
2．接种过量或误作皮下注射时：初时可伴高热，局部可形成冷脓疡或溃破或伴有继发感染。
处理原则：
（1）链霉素肌注，按体重20毫克／公斤计算，分二次注射，连续一个月，同时口服异菸肼，按体重8毫克／公斤体重计算，每日一次，直至临床症状消失为止。局部在24小时内可用异菸肼液（5％2毫升—4毫升）＋普鲁卡因液0．5％2毫升，在接种处作局部封闭疗法，自后可每周二次，共注8次，其次如出现脓疡，即停注。
（2）有脓疡时：可试用粗针头抽脓，并用异菸肼液5％2—4毫升冲洗，可隔7—10天抽脓一次。如脓疡皮肤变薄或伴继发感染时，应作切开引流，以凡士林细纱条蘸链霉素粉或异菸肼粉作引流，每日或隔日换药一次。
（3）溃疡形成经上述治疗历16周后未收口，应即作溃疡切除。
（四）与脊髓灰质炎减毒活疫苗有关的病例：
1．服苗病例：
诊断依据：
（1）口服脊髓灰质炎减毒活疫苗后4—30天发病，服苗时间、型别有记录可查，同时要了解到服苗入口。
（2）临床表现有发热、弛缓性麻痹等符合脊髓灰质炎的诊断。
（3）病人大便分离出脊髓灰质炎病毒、型别和服苗型别相同，经温度特征试验判定为减毒株。采双份血清（第一次为发病后第一周，第二次为三至八周）作中和试验，抗体有4倍以上增长。病毒标本可冷藏空运昆明医学生物学研究所作型内抗原鉴别试验。
（4）应排除其他神经系统疾病引起的弛缓性麻痹。
处理原则：
（1）符合诊断的病例应住院诊断治疗。
（2）采集粪便和双份血清进行实验室诊断。
2．接触病例：
诊断依据：
（1）病人未服苗，而与服苗者密切接触（指同家庭、同幼托、同小学的同班生）以后6—60天发病（服苗史必须核实）。
（2）、（3）同服苗病例。
处理原则：同服苗病例。
（五）加重原有疾病或引起复发：
指病人原有慢性疾病（如肾炎、肺结核、慢性肝炎、循环系统病等），在预防注射后立即引起加重或急性复发。如肾炎注射后出现肾功能明显恶化甚至尿毒症者；肺结核接种后明显咯血等，经调查确实和预防接种有一定关系者。
诊断要点：
（1）充分调查原有疾病的具体情况（病史、体检、检验资料、诊断）。
（2）预防接种后病情改变，加重情况确实。
（3）排除其他病因。
处理：
（1）对症治疗和处理。
（2）医疗费用酌情作一次性部分报销。
（六）事故：
指生物制品生产和预防接种施行时的差错或污染所造成。
1．生物制品质量事故：较少见，一旦发生往往造成严重后果。
（1）菌种搞错：由于生产管理不善，换错菌种，可能造成严重事故。
（2）减毒不全：如历史上曾有狂犬疫苗含有狂犬活毒，小儿麻痹疫苗甲醛灭活不全，白喉类毒素脱毒不够，布氏菌减毒不全和由于检定疏忽等而造成严重事故。
（3）制品污染：由于在制备过程中少数制品受污染，亦有所见，如革兰氏阳性球菌、溶血性链球菌和霉菌等的污染。
（4）毒力过高：由于菌毒种毒力过高，接种后可能造成异常反应的增多。如痘苗毒力过高可引起子痘等。
（5）野毒污染：生物制品生产所用的原料如动物器官组织、动物血清、酶制剂等，可能带有野毒未被检查发现。
2．预防接种使用中的事故：
（1）用错制品：如把流脑当作百白破注射或把预防制品当作治疗药用。
（2）剂量过大又重复注射：如把流脑剂量任意扩大10倍注入肌肉内，也有的重复注射同一制品2—3次。
（3）接种途径错误：如卡介苗皮上划痕用的制剂（75ｍｇ／ｍｌ）误用作皮内注射。浓度增加150倍而引起严重反应。以及皮下注射途径误作静脉注射而引起反应等。
（4）接种部位错误：如皮下注射部位过低而使局部反应加重，甚至个别引起桡神经损伤等。
（5）由于接种现场混乱或接种人员技术上的不熟练，造成痘苗溅入接种者自己或其他人眼内而造成事故。
（6）继发感染：由于操作上或器械消毒不严而引起注射局部感染化脓，蜂窝组织炎，甚至引起全身化脓性感染等。
（7）接种对象选择不当：在预防接种工作中应该正确选择接种对象，对属于禁忌症的人接种后往往可以引起严重后果。如有湿疹或化脓性皮肤病的人种痘后易引起湿疹痘；个别怀孕妇女接种肠道菌苗后可能引起流产等。
（七）偶合其他疾病：
指某一急性传染病的潜伏期或前驱期，或患有某种慢性病症状不明显者进行预防接种时未被发觉成为偶合发生的某种疾病。
诊断要点：
（1）病人的发病时间和临床表现与接种制品接种后固有反应不符合。
（2）在临床诊断化验检查和病理解剖，能明显地查出由原发病而引起的一切症状或病原体，能确诊为某一疾病，同时根据潜伏期或疾病发展规律，推论在预防接种前早就存在。
（3）当地或周围正在发生或流行的传染病的关系，必要时可采集检验标本。
处理：
（1）查明病史和临床检查，作出正确的病因诊断和及时治疗。
（2）不按预防接种反应处理，一切费用由患者自理。
（3）暴死的偶合病例，争取做尸体解剖，弄清病因和死因。