挪用公款罪是贪污贿赂类犯罪中最常见、多发的犯罪，在实践中该罪名的认定存在许多疑难问题，理论上诸多分歧也导致实践中的混乱，笔者想结合实践中的实际案例，进行挪用公款罪犯罪构成中几个问题的探讨。
自刑法规定挪用公款罪以来，“两高”及全国人大对挪用公款罪做了大量的司法和立法解释，但这些解释之间也存在一些不相一致的地方，造成司法实践中对该罪的认识存在不同的理解。这样，既不利于区分罪与非罪的界限，体现罪责刑相一致的刑罚原则，也不利于打击、遏制这类犯罪，预防犯罪的发生。笔者列举一些案例，以探讨如何把握挪用公款罪的社会危害性及刑事违法性，如何区分挪用公款现象中的违法与犯罪，即把握挪用公款罪与非罪的区分问题：

案例一　　2003年10月7日，邵某利用其担任某村委会会计的职务便利，将本村高速公路占地赔偿款200608元以自己名义存入该乡农村信用社（本村未设公存账户，该乡财政所在邵某签收到条后将钱打到邵某的个人卡上），存一个多月后分配给群众，获息48.14元，用于个人吃喝。2009年7月24日，邵某在侦查机关对其进行询问时主动交代上述事实。法院以邵某挪用公款从事营利活动为由判处邵某有期徒刑三年，宣告缓刑三年。

案例二　　2002年3月11日至2005年8月25日，陈某利用担任某县城关镇政府社会事务办公室出纳的职务便利，私自将自己保管、发放的拆迁、征地补偿款本息共计47378.7元从银行取出后以其儿子的名字存入城关信用社以获取较高利息。案发后陈某退回全款及违法所得。

案例三　　2010年3月份，袁某主持某区城乡建设和环境保护局工作期间，利用职务便利，将该局工作人员缑某非法收取的该区某村非法建房的3万元罚款未向该局财务人员报账（注：该局的非法收入账，小金库）自行使用。

以上案例涉及到挪用公款罪罪与非罪、犯罪构成、犯罪对象等问题。就以上问题，结合案例分析，试析如下：

1、公款私存现象中的违纪与犯罪

案例一、二都涉及到公款私存问题。公款私存是个很普遍的社会现象，处理公款私存案件时罪与非罪的区分是个让人困惑的问题。因单位财务制度的疏漏，或者单位领导出于使用便利或其他的考虑，或者有公款管理职责的会计、出纳或暂管公款的其他人出于方便或个人贪图小利的考虑，将公款私存的情况太多。何者以挪用公款罪定罪判刑，何者仅视为违纪，这涉及到对挪用公款罪的立法本意正确理解。案例一邵某可能出于存取方便的考虑，将经手的征地款20余万元以自己名义存了很短时间活期后分配给群众（且这种私存现象也为财政所知道并接受），从现有证据很难判断其私存时有谋取个人利益的目的，获利40多元用于个人吃喝，被判处了有期徒刑并宣告缓刑，要不是有自首这个法定减轻情节，其险被判处有期徒刑五年以上。笔者认为，本案的社会危害性不大，邵某公款私存很短时间得利息40多元，不应视为“挪用公款进行营利活动”，对营利活动应有明确的法律规定，不是所有获得利息的行为都视为“营利活动”。从事营利活动其实很难界定，挪用公款为投资升值购买住宅房是否是营利活动呢？多这一条规定增加查处案件的麻烦，留下司法的漏洞。对“挪用”也当有明确的法律界定。什么是挪用？《现代汉语字典》解释，挪用有两个含义：1、把原定用于某方面的钱移到别的方面来用；2、私自用公家的钱。我觉得“挪用”二字咬文嚼字重点在“挪作他用”。笔者认为公款私存视为“挪用”而定罪宜格外慎重。对公款有管理职责的人，将公款以个人名义、丈夫名义、孩子名义活期私存在正常营业的金融机构，只要其存放方式不妨碍现金即时归单位使用、提现的目的，没有明确证据证明管理人拟将公款挪用于其他事项的，只是管理公款的方式不当，可以违纪处理，可不以犯罪论处。案例二陈某私自将自己保管、发放的拆迁、征地补偿款本息共计47378.7元从银行私自取出后以其儿子的名字存入城关信用社（定期）以获取较高利息，其明显具有谋利的目的，该行为应视为为个人目的而挪用公款，处挪用公款罪尚可。

总之，公款是否“挪作他用”应严格把握，公款私存现象是否定罪应结合其行为的社会危害性大小、有无谋取个人利益的主观故意等慎之又慎，能不作为犯罪处理的，就不要作为犯罪处理。

2、关于“小金库”资金作为公款的认定问题。

案例三中袁某将本单位工作人员非法收取的罚金挪作己用。对其行为定性时的分歧是：单位的不正当收入可否视为“公款”？对其挪用可否以挪用公款罪入罪?

各类国家机关、国有企事业单位中“小金库”现象屡禁不止，小金库现金被挪用也较为常见。对此有两种意见。一种意见认为，“小金库”款项的来源大都是违规收取或是违规截留合法收入等。这些款项的来源不应受到法律的保护。公款应当是具有合法来源的款项，不应当包括“不正当收入”。小金库现金管理人或代管人利用职务之便挪用的，不宜以挪用公款罪定罪。第二种意见认为，“小金库”资金来源一类是合法所有的资金，为了使用方便等纳入小金库管理，自然应当视为公款，成为挪用公款罪的对象。另一类是通过违法收取等违规、违纪所得的资金。但这一部分资金也应当属于挪用公款罪的对象。

在司法实践中经常发现，一些国家机关、国有企事业单位等为谋取单位利益和领导者便利，以单位或者单位内部科室名义利用管理便利，不法收取被管理者的费用或接受各种名义的赞助，纳入“小金库”。该小金库收入及其用途在单位内部具有一定的公开性。小金库现象是我国特殊国情，很具有普遍性。大多数情况下,小金库现金被侵占或挪用，该单位也不敢太声张。只有特殊情况下才暴露并被纳入司法程序。小金库的资金如果收取不当，要么该退还交费者，要么该依法收缴财政，该单位只是代管者。将小金库资金视为公款并依法保护不等同于将不正当收入合法化、正当化。比照刑法第91条第2款“在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论”的精神，综上在其他要件具备时应将挪用小金库资金的行为视为挪用公款犯罪处罚。这样，既有利于维护国家的财经管理制度，也有利于加强相关管理人员的职务的廉洁性。实践中袁某也是以挪用公款罪被追究刑事责任的。笔者同意第二种意见。

3、挪用公款罪的犯罪构成应包括那些要件？

《刑法》第三百八十四条规定，国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪。从法条的规定中可以看出，挪用公款罪侵犯的客体是侵犯了公款的所有权中的使用权能和国家工作人员的廉洁性。所以，该罪的立法目的应该是为了维护公款的所有权，维护国家财经管理制度及国家工作人员的廉洁性。

从法条的规定看，挪用公款罪的客观方面主要表现为：（1）行为人实施了挪用公款的行为。（2）行为人挪用公款是利用其主管、管理、经手公款等职务上的便利条件。（3）挪用的公款归个人使用营利、或进行非法活动，或是数额较大超过三个月不还的。现在多个立法、司法解释已将公款使用人不限于个人，以单位名义挪用给其他单位使用，如系个人决定，公款挪用人为谋取个人利益的，也构成挪用公款。

根据犯罪理论，故意犯罪一般都有犯罪目的和犯罪的动机。那么，挪用公款罪也存在了目的行为和动机行为。作为挪用公款的犯罪分子，其犯罪目的就是利用自己职务上的便利，挪用公款归自己或他人使用，谋取个人私利。一但挪用行为实现，法益即公款所有权及管理人员的廉洁性即受到侵害。无论挪用人实际获益与否，将公款挪作他用，已侵害了公款的管理制度，造成公款脱离了国家财经制度的管理，侵害了国家法律保护的法益。挪用公款罪即应成立。刑法第384条将挪用公款归个人使用的具体用途分为非法活动、营利活动和其他个人用途，针对三种用途规定了不同的定罪条件。笔者认为，立法务求简洁、明确、便于适用，犯罪构成应囊括该罪的最本质方面，挪用公款罪的犯罪构成应是主观上谋取个人利益，客观上利用职务上的便利，挪用公款数额较大。至于给谁使、怎么使、归还与否都不是该罪最本质的方面。笔者认为关于挪用公款罪应有如下犯罪构成要件：1、侵犯了公款的所有权中的使用权能（客体要件），简单通俗点，妨碍、影响了公款的正常使用；2、对公款有管理职责的人（主体要件）；3、为谋取个人利益（主观方面，利益应是概括性的，不仅仅限于经济利益）；4、利用职务便利，挪用公款数额较大（客观方面）。以上四要件具备，就构成挪用公款罪。较大数额的公款一旦被挪用后，法律保护的法益即遭到侵害。作为动机行为的营利活动和非法活动，其实只能反映犯罪人主观恶性的大小。无论是挪用人自己进行营利活动，还是交他人使用，是个人使用或是单位使用，或是进行非法活动，均不可能对公款的管理制度或是管理人员的廉洁性的危害产生额外的影响，即对法益没有影响。因此，刑法没有必要将动机行为作为挪用公款罪的罪与非罪的标准。非法活动、个人其他用途、营利活动的区分在定罪上意义不大，纯属犯罪动机，可做为量刑情节。其中营利活动很难准确定义，营利与个人其他用途很难区分，没必要规定，只规定挪用后进行不法活动的作为结果加重犯即可。挪用公款罪的量刑不能只考虑犯罪数额。归还与否反映了犯罪行为造成的危害的轻重的不同，应是重要的量刑情节。挪用15万元不能归还的，判处五年以上，挪用100万元已归还的处十年以上，其社会危害性还是有悬殊的，挪用行为侵犯了所有权的使用权能，归还行为能弥补伤害，笔者认为，为确保公款的安全性，对退还赃款可作为法定减轻的量刑情节，建议如此规定：案发前全额归还未造成损失的，应当减轻处罚，数额较小的，应当免除处罚。案发后全额归还的，可以减轻、从轻处罚。
江苏省苏州市人大常委会


苏州市长江防洪工程管理条例

苏州市人民代表大会常务委员会关于修改《苏州市长江防洪工程管理条例》的决定

（2004年9月23日苏州市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过 2004年10月22日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议批准）
苏州市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议决定对《苏州市长江防洪工程管理条例》作如下修改：
一、将第十条第一款修改为：“防洪工程管理范围内属于国家所有的土地，经县级市土地行政主管部门登记，同级人民政府核发国有土地使用权证书，由防洪工程管理机构管理和使用。其中，已经县级以上人民政府批准，由其他单位或者个人使用的，可继续由原单位或者个人使用。”
二、将第十三条修改为：“在防洪工程保护范围内禁止开河、挖筑鱼塘、开凿深井、采砂取土、爆破等危害防洪工程安全的行为。”
三、将第十五条第一款修改为：“长江堤顶是防洪工程建设、管理和防洪抢险的专用通道，与防洪工程建设、管理、防汛检查、防洪抢险等无关的机动车辆（摩托车除外）不得上堤行驶。”
本决定自2004年11月1日起施行。
《苏州市长江防洪工程管理条例》根据本决定作相应修改，重新公布。

苏州市长江防洪工程管理条例
（1999年7月29日苏州市第十二届人民代表大会常务委员会第十三次会议制定 1999年10月30日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议批准 1999年12月1日施行 根据2004年9月23日苏州市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，2004年10月22日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议批准的《苏州市人民代表大会常务委员会关于修改〈苏州市长江防洪工程管理条例〉的决定》修正）
第一条 为了加强长江防洪工程管理，保证工程完好和安全，维护人民生命和财产安全，保障社会主义现代化建设顺利进行，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《江苏省水利工程管理条例》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内的长江江堤（包括双山沙洲堤）、通江河道的闸外港堤、老江堤、通江（港）涵闸等各类长江防洪工程和设施（以下简称防洪工程）。
第三条 各级人民政府应当加强对防洪工程管理的统一领导，负责本条例的组织实施和监督执行。
第四条 防洪工程实行专业管理和统一管理与分级管理相结合的原则。
第五条 任何单位和个人都有保护防洪工程的义务。
对管理和保护防洪工程做出显著成绩的单位和个人，由各级人民政府或者水行政主管部门给予表彰和奖励。
第六条 市人民政府水行政主管部门是本市行政区域内防洪工程的主管机关，对防洪工程实施统一管理。
沿江各县级市人民政府水行政主管部门是本行政区域内防洪工程的主管机关，按照分级管理的权限及上级主管部门的统一规划和技术要求，负责防洪工程的管理和监督。
在汛期，防洪工程的运行和管理，必须服从有关防汛指挥机构的调度指挥和监督。
第七条 沿江各县级市人民政府应当按照精简、效能、规范、统一的原则，建立健全防洪工程管理机构，并保证管理机构的日常管理经费。
第八条 防洪工程管理机构受同级水行政主管部门的委托，行使下列职责：
（一）负责防洪工程的运行、维修和养护等日常管理工作；
（二）按照防洪工程管理规范要求，负责防洪工程的检查、观测工作，建立健全防洪工程技术档案；
（三）制止侵占、破坏、毁损防洪工程等违法行为；
（四）对涉及防洪工程安全的各项活动进行监督检查；
（五）对单位或者个人在防洪工程管理范围内建设各类防洪工程实施技术指导和监督；
（六）执行同级水行政主管部门交办的其他事项。
第九条 防洪工程管理范围规定如下：
（一）江堤：迎水坡外的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）。背水坡有顺堤河的，以顺堤河（含水面）为界；没有顺堤河的，堤脚外十米至十五米。
（二）闸外港堤：迎水坡外的水域、滩地。背水坡有顺堤河的，以顺堤河（含水面）为界；没有顺堤河的，堤脚外八米至十米。
（三）老江堤：内外堤脚外的护堤地。
（四）通江涵闸：
1．中型涵闸：上游河道、堤防各二百米至五百米；左右侧各五十米至二百米。
2．小型涵闸：上游河道、堤防各一百五十米至三百米；左右侧各五十米至一百五十米。
3．水闸上、下游河道各五十米至一百米范围内的水域划定为警戒区，树立标志牌。
第十条 防洪工程管理范围内属于国家所有的土地，经县级市土地行政主管部门登记，同级人民政府核发国有土地使用权证书，由防洪工程管理机构管理和使用。其中，已经县级以上人民政府批准，由其他单位或者个人使用的，可继续由原单位或者个人使用。
防洪工程管理范围内属于集体所有的土地，其所有权和使用权不变，但从事各项活动必须遵守有关法律、法规和本条例规定。
第十一条 防洪工程管理范围内禁止下列行为：
（一）破坏、毁损各类防洪工程和机电设备、水文、通讯、供电、观测、测量、标志等设施；
（二）在堤防和护堤地上扒口、取土、打井、挖坑、埋葬、垦种、放牧、开采砂石土料、爆破，毁坏护坡、护坎、林木植被，擅自搬运、翻动防汛块石等危害防洪工程安全的行为；
（三）擅自建房、圈围墙、筑渠、贮存易燃易爆物品、堆放物料、设置贸易市场、埋设管道、缆线或者兴建与防洪工程无关的各类建筑物、构筑物；
（四）在闸外港堤和通江涵闸管理范围内设置影响行水、通航的建筑物、障碍物、渔网渔簖或者弃置沉船；
（五）在水闸警戒区河道内游泳、捕鱼和擅自停泊船只；
（六）向长江和通江河道的水域、滩地弃土，倾倒垃圾、废渣、农药，排放其他有毒有害的污水和废弃物；
（七）在长江禁采区、禁采期内采砂取土；
（八）擅自围垦长江滩地；
（九）任意平毁和擅自拆除、变卖、转让、出租防洪工程设施及其用地；
（十）在顺堤河内从事水产养殖活动。
第十二条 防洪工程保护范围规定如下：
（一）江堤、闸外港堤：背水坡有顺堤河的，顺堤河外河口线以外一百米至二百米；没有顺堤河的，堤脚外一百五十米至二百米。
（二）老江堤：堤两侧各五十米。
第十三条 在防洪工程保护范围内禁止开河、挖筑鱼塘、开凿深井、采砂取土、爆破等危害防洪工程安全的行为。
第十四条 防洪工程管理范围和保护范围由县级市人民政府水行政主管部门会同土地行政主管部门根据本条例第九条、第十二条的规定，提出划定方案，经县级市人民政府批准后予以公告，并埋设标志界石。
第十五条 长江堤顶是防洪工程建设、管理和防洪抢险的专用通道，与防洪工程建设、管理、防汛检查、防洪抢险等无关的机动车辆（摩托车除外）不得上堤行驶。
堤顶应当保持畅通，任何单位和个人不得设置障碍。
利用堤顶建成的等级公路，在不影响防洪工程安全的前提下，按照公路管理的有关规定通行机动车辆。
第十六条 确因生产、经营和经济发展需要，必须在防洪工程管理范围内新建、改建、扩建桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水口、排污口和其他工业、民用建筑等建设项目的，建设单位或者个人在按照国家规定程序报请批准前，其中的工程建设方案应当先向当地水行政主管部门提出书面申请，经有关水行政主管部门审查同意；建设项目选址涉及公路、航道等有关部门的，由水行政主管部门会同交通等有关部门审查。
计划管理部门审批防洪工程管理范围内的建设项目改变其性质、规模、地点的，应当征得有关水行政主管部门的同意。
建设项目经计划管理部门批准后，建设单位或者个人应当将批准文件和施工计划送当地水行政主管部门备案，并按照批准的要求组织施工。
本条规定的建设项目竣工验收，应当有水行政主管部门参加。
第十七条 占用防洪工程的建设单位或者个人，必须按照防洪工程管理的要求，负责占用防洪工程的建设、管理、维修和养护，并接受水行政主管部门的指导和监督。
第十八条 防洪工程运行、维修、养护、加固和更新改造等所需经费，实行分级负担，并纳入各级政府财政年度计划。
第十九条 违反本条例第十一条规定，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，赔偿损失或者采取补救措施，没收违法所得，并可以对个人处一千元以下罚款，对单位处一万元以下罚款；情节严重的，对个人处一千元以上一万元以下罚款，对单位处一万元以上五万元以下罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；应当给予治安管理处罚的，由公安机关依照治安管理处罚条例的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条 违反本条例第十三条规定，县级以上人民政府水行政主管部门除责令停止违法行为，限期恢复原状或者补办有关手续外，并可以处一万元以下罚款。
第二十一条 违反本条例第十五条第一款规定，县级以上人民政府水行政主管部门责令上堤机动车辆离开堤顶，并可以处五十元以上二百元以下罚款。
违反本条例第十五条第二款规定，县级以上人民政府水行政主管部门责令限期清除障碍，并可以处五百元以下罚款。
第二十二条 违反本条例第十六条规定，建设项目的工程建设方案未经水行政主管部门审查同意，或者未按照审查同意的方案施工的，县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，补办审查手续；建设项目严重影响防洪工程安全的，责令限期拆除，逾期不拆除的，强行拆除；建设项目影响防洪工程安全但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，并可以处一万元以上十万元以下罚款。
第二十三条 违反本条例第十七条规定，县级以上人民政府水行政主管部门责令限期整改，采取补救措施；逾期不整改也不采取补救措施的，代为采取补救措施，所需费用由占用防洪工程的建设单位或者个人承担。
第二十四条 阻挠、威胁防洪工程管理人员执行公务，蓄意制造水事纠纷，强制管理人员改变工程设施控制运行方案的，由公安机关依照治安管理处罚条例的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条 水行政主管部门和防洪工程管理机构的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、违章运行，致使国家和人民利益遭受损失的，由所在单位或者上级主管部门根据情节轻重，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 本条例自1999年12月1日起施行。