吉林省吉林市人民政府


吉林市人民政府令
（第197号）


　　《吉林市非煤矿山安全生产监督管理办法》，已经2008年12月13日吉林市人民政府14届11次常务会议讨论通过，现予发布，自2009年2月1日起施行。


市长：张晓霈

2008年12月19日



吉林市非煤矿山安全生产监督管理办法




　　第一章 总 则

　　第一条 为加强非煤矿山安全生产和事故隐患的监督管理，强化安全生产主体责任，保障人民生命、财产安全，依据有关法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本市行政区域内从事非煤矿山开采的企业及相关的安全生产监督管理活动，均须遵守本办法。

　　第三条 市安全生产监督管理行政主管部门负责全市非煤矿山安全生产监督管理工作。

　　县（市）、区安全生产监督管理部门及受县(市)、区委托的重点乡镇在授权范围内负责本辖区内的非煤矿山安全生产监督管理工作。

　　国土资源、工商、技术监督等部门配合做好非煤矿山的安全生产监督管理工作。

　　第四条 非煤矿山的安全生产监督管理遵循政府统一领导、相关部门依法监管、主管部门分级负责、企业全面负责的原则。

　　第二章 安全生产保障

　　第五条 从事非煤矿山生产的企业（以下简称非煤矿山企业）必须按照相关的法律规定取得安全生产许可证。

　　未取得安全生产许可证等相关证照的，不得从事非煤矿山生产活动。

　　第六条 非煤矿山建设项目在可行性研究阶段应当进行安全预评价；在投入生产或者使用前，应当进行安全验收评价。

　　第七条 非煤矿山建设项目的安全设施设计应当经安全生产监督管理部门审查同意。未经审查同意的，不得施工。

　　第八条 非煤矿山企业应当设置安全生产管理机构，并按下列规定配备专职安全生产管理人员：

　　(一)从业人员50人以下(含本数)的，至少配备1名；

　　(二)从业人员50人至300人(含本数)的，至少配备2名；

　　(三)从业人员300人以上的，在配备2名的基础上，超过300人的部分按5％。的比例配备。

　　非煤矿山企业的班（组）应当明确安全生产管理人员。

　　第九条 非煤矿山企业主要负责人和安全生产管理人员应当按规定接受安全生产培训。取得和换发安全资格证书前的培训时间不得少于48学时；每年再培训时间不得少于16学时。

　　非煤矿山企业应当建立安全生产培训制度，定期对从业人员进行专业安全培训。对新上岗的从业人员安全生产培训时间不得少于72学时，每年再培训时间不得少于20学时。

　　第十条 非煤矿山企业应当按照规定存储风险抵押金。

　　有关部门必须按照规定管理和使用风险抵押金。

　　第十一条 非煤矿山企业应当按照有关规定提取、管理及合理使用安全生产费用。

　　第十二条 非煤矿山企业应当建立矿山救护队（组）。非煤矿山企业的救护队（组）未取得相应资质的，应当与专业救护队签订救护协议。

　　第十三条 非煤矿山企业应当按照下列规定建立健全事故隐患排查治理监控制度：

　　（一）非煤矿山企业是事故隐患排查治理和防控的责任主体，非煤矿山企业主要负责人对本企业事故隐患排查治理工作负全责；

　　（二）逐级建立并落实从主要负责人到每个从业人员的隐患排查治理和监控责任制；

　　（三）一般事故隐患应当由企业负责人或者有关人员立即组织整改；

　　（四）重大事故隐患应当及时向安全生产监督管理部门及有关部门报告、报送书面统计分析表，并由企业主要负责人组织制定并实施事故隐患治理方案；

　　（五）定期组织安全生产管理人员、工程技术人员和其他相关人员排查本单位的事故隐患，制定事故隐患报备制度，建立事故隐患信息档案，按等级登记，并按职责分工实施监控治理；

　　（六）建立事故隐患排查治理专项资金管理使用制度；

　　（七）非煤矿山企业依法将生产经营项目、场所、设备发包、出租的，应当与承包、承租单位签订安全生产管理协议，并在协议中明确各方对事故隐患排查治理和防控的管理职责。

　　第十四条 露天非煤矿山的开采应当符合下列规定：

　　（一）按照采剥并举、剥离先行的方式，自上而下分台阶开采，严禁利用第一次爆破孔再装药进行第二次爆破或掏采；

　　（二）对采用中深孔爆破技术开采的非煤矿山企业，由市、县（市）、区安全生产监督管理部门委托有资质的矿山工程技术中介机构进行鉴定，并报有关部门批准；

　　（三）台阶高度必须符合有关规定的要求，其中最大开采高度小于50米、年开采总量小于50万吨的小型露天采石场，应当自上而下分层、按顺序开采，分层高度根据岩性确定，中深孔爆破时分层高度不得超过20米；

　　（四）危险性较大的矿用起重、运输、提升、排水等机械设备应当由有关部门定期进行检验、出具检验报告，并在有效期内使用。

　　第十五条 露天非煤矿山的安全设施、设备和装置应当按照国家有关规定定期进行检查、维护、保养和检测检验，并做好相关记录。

　　第十六条 地下非煤矿山企业应当符合下列安全生产条件：

　　（一）每个矿井至少有2个独立的、直达地面的、能行人的安全出口，安全出口的间距不得小于30米。各生产水平（中段）和采区（盘区）至少设置2个能行人的安全出口；

　　（二）建立完善的机械通风系统，其风质、风量、风速应当符合有关规定的要求；

　　（三）矿井提升运输系统应设有防过卷、防跑车、防坠落等安全保护装置，有关部门应当定期对矿井运输设备进行检验、出具检验报告，并于检验有效期内使用。

　　第十七条 尾矿库的安全生产监督管理及停用管理严格按照《尾矿库安全监督管理规定》执行。

　　第三章 安全生产监督管理

　　第十八条 县（市）、区安全生产监督管理部门必须对季节性非煤矿山生产企业进行开工前安全检查，对已取得安全生产许可证的非煤矿山企业每年进行一次安全生产条件复核。

　　复核不合格的非煤矿山企业不得继续生产。

　　第十九条 市、县（市）、区安全生产监督管理部门应当按照分级管理职责定期对非煤矿山企业建设项目安全设施的施工情况进行监督检查。

　　第二十条 市、县（市）、区安全生产监督管理部门每年至少二次组织专家对所监管的井工开采企业井下通风系统进行全面检查，并制定检查记录及整改措施。

　　第二十一条 市、县（市）、区安全生产监督管理部门应当按照下列规定建立事故隐患排查治理监督检查制度：

　　（一）定期对非煤矿山企业事故隐患排查治理情况进行监督检查；

　　（二）加强对重点企业的事故隐患排查治理情况的监督检查；

　　（三）对检查过程中发现的重大事故隐患下达整改指令书，并建立信息管理台账。

　　第二十二条 市、县（市）、区安全生产监督管理部门应当加强对存在重大事故隐患非煤矿山企业的监督检查，必要时报告同级人民政府，并对该企业实行挂牌督办或者提请原许可证颁发机关依法暂扣其安全生产许可证。

　　第二十三条 挂牌督办并停产停业治理的非煤矿山企业经专门治理后，应当向市、县（市）、区安全生产监督管理部门提出恢复生产的申请。市、县（市）、区安全生产监督管理部门应当在接到申请之日起10日内进行现场审查，并按下列情况分别处理：

　　（一）审查合格的，对事故隐患进行核销，同意恢复生产经营；

　　（二）审查不合格的，依法责令改正；

　　（三）不具备安全生产条件的，依法提请有关人民政府予以关闭，由相关部门吊销证照，并在新闻媒体公布。

　　第四章 罚 则

　　第二十四条 违反本办法，有下列情形之一的，由安全生产监督管理部门按照下列规定予以处罚。造成重大事故或者其他严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　（一）违反第五条第一款规定，未取得安全生产许可证从事非煤矿山生产活动的，责令停止生产，没收违法所得，并处10万元至50万元的罚款；

　　（二）违反第七条规定，非煤矿山建设项目的安全设施设计未经安全生产监督管理部门审查擅自施工的，责令停止建设或者停产停业整顿，并处5万元以下的罚款；

　　（三）违反第八条、第九条规定，非煤矿山企业未按规定设置安全生产管理机构、人员，或者相关人员未按规定接受培训的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处2万元以下的罚款；

　　（四）违反第十四条、第十五条、第十六条规定，露天或地下非煤矿山企业不具备安全生产条件的，暂扣其安全生产许可证，责令停产停业并限期整改；逾期未整改的，依法提请县级以上人民政府予以关闭。

　　第二十五条 违反本办法第五条第二款规定，未取得相关证照从事非煤矿山生产活动的，由有关部门按照相关规定予以处罚。

　　第二十六条 安全生产监督管理部门及其他有关部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第五章 附则

　　第二十七条 本办法所称尾矿库是指筑坝拦截谷口或者围地构成的，用以贮存非煤矿山进行矿石选别后排出尾矿或者其他工业废渣的场所。

　　本办法所称中深孔爆破是指装药孔深大于5米、孔径大于37毫米的爆破技术。

　　第二十八条 本办法由市安全生产监督管理部门负责解释并组织实施。

　　第二十九条 本办法自2009年2月1日起施行。



建设社会主义和谐社会视野下的民事司法救助制度

周成泓
（西南政法大学，重庆，400031）

[摘 要] 建设和谐社会要求做到社会公平，实行民事司法救助是达到社会公平的一条重要途径。我国的民事司法救助制度虽然已有一定的发展，但仍存在不足，需要进一步完善。
[关键词] 社会主义和谐社会；民事司法制度；改革

自党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出来之后，建设和谐社会已经成为整个社会的共识。建设和谐社会是一个系统工程，需要各行各业的不断努力，需要我们不断完善各项制度。本文按照建设社会主义和谐社会的要求来探讨一下如何改革和完善我国的民事司法救助制度，文中不足之处，敬请专家学者批评指正。
　一、和谐社会、社会公平与司法救助
和谐是一个关系范畴，是指事物之间协调、均衡、有序的状态。社会和谐作为社会存在的一种状态，是一个动态发展的过程。主要表现为社会结构内部（即经济、政治和文化之间）和外部（各国家民族之间）的和谐、人与自然的和谐、人与人之间（包括个人之间和社会群体之间）的和谐以及人的身心（身体与心灵之间）的和谐等。我们所要构建的社会主义和谐社会，是建立在社会化大生产和社会主义市场经济基础之上的新型的和谐社会，它按照社会主义本质和科学发展观的根本要求，以共同富裕、民主文明、公正平等、互助合作等为根本的价值目标，反映了人类社会发展的客观规律和必然趋势。
社会和谐与社会公平密不可分，社会公平是社会主义的本质要求。在现代市场经济条件下，只有立足于公平的基本理念与规则，才有可能既增强社会经济发展的活力，又提升社会的整合程度，实现社会的全面协调发展，达到社会的和谐。而何谓社会公平？我们以为，从静态的角度看，社会公平是就人们在社会中的地位而言的，人们在社会中的地位既有经济地位，又有政治地位和文化地位，还有人格地位等。与此相联系，社会公平应包括社会地位平等、经济地位平等、政治文化地位平等以及人格平等四个方面。从动态的角度看，社会公平表现在三个方面：条件、机会和结果，或者说是起点、过程和终点。社会条件的公平或平等意味着人们在相同的基础上从事活动，或者说由此出发的社会条件是相同的；机会平等就是均分活动的可能性，社会上的每个职位向所有人开放，使每个人都具有同等的选择职位的权利；最后，结果上的平等就是指人们的行动所产生的结果相同。一般而言，绝对的社会公平是不可能达到的，我们所能做的就是通过社会资源的再分配使个人的起点及最后的结果之差尽量缩小，对机会平等的保障才是实现社会公平的关键。社会公平的保障是通过社会利益的保障和衡平来实现的。囿于主题，本文只谈“社会利益”中的经济利益。
社会利益的保障和衡平在现代民主国家里主要是通过国家法律制度实现的，它可分为实体法律衡平和程序法律衡平。实体法律部衡平是指国家以法定形式确认社会利益衡平对象享受国家经济保障的条件及应得经济利益的数量和形式，使弱势群体的实体权利于法有据，并转化为合法权益，而无须受到权力部门或权力个人的摆布与侵害；程序法律衡平是指弱势群体法定权益应按何种法定程序去实现，如何解决实现过程中的争端。法律进行利益衡平是通过为各法律主体设定权利义务来实现的。若是法律权利分配不平等，或者法律权利无法实际行使，就会产生利益格局的失衡，从而引发各种矛盾和纷争。据统计，直到今天我国仍有592个国家级贫困县和5000余万处于城镇农村最低保障线以下的困难群众[1] 。
在市场经济条件下，各种社会矛盾的解决机制均需要一定的经济成本。当经济困难群众的合法权益受到侵害时，如因经济因素制约而无法诉诸法律，无法接近司法，就可能采取法律之外的非合法手段来解决，从而给社会带来不稳定因素，影响和谐社会的建设。另一方面，我国的诉讼费用居高不下是一个不争的事实，据有的学者论证，我国是目前世界上诉讼费用最高的国家[2]。而随着社会的发展，法律体系日趋复杂，法律事务也日益专业化，公民进行诉讼的各项花费也将越来越大，这就更加剧了经济困难群众接近司法的难度。因此，对这些经济困难群众进行帮助，使他们不因经济原因而使其合法权益得不到法律的有效保障，就是我们现阶段的一个重要任务，这是实现司法公正、保障人权的内在要求，也是建设和谐社会的题中应有之义。
二、司法救助制度的改革和完善
根据2005年4月5日最高人民法院发布的《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》（以下简称）第2条规定，司法救助，是指人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难的，实行诉讼费用的缓交、减交和免交。
司法救助是一项人道的、正义的阳光事业，但在我国起步较晚，十一届三中全会后始受重视。1984年最高人民法院颁布的《民事诉讼收费办法》（试行）中才有了关于案件免交、缓交和减交的规定，这实际上是新中国最早的司法救助。1999年最高人民法院出台的《补充规定》第4条第2款正式提出了“司法救助”的概念。2000年最高人民法院颁发的《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》（以下简称旧）对我国的司法救助制度作了初步系统的规定，2005年4月最高人民法院对该《规定》（以下简称新）进行了修订，使之更加完善。
（一）司法救助的适用主体
根据新《规定》，我国司法救助的适用对象共有14类，与旧《规定》所规定的11类相比，新《规定》扩大了司法救助的主体范围，适应了社会发展的新形势，与中央“建设和谐社会”的思想是相一致的，主要体现在：（1）近年来，由于建设市场经济而导致社会整体道德水平滑坡，见义勇为者受伤或牺牲后，本人及其家庭经济困难的现象时有发生，向受益人追索必要的赔偿或补偿，却很困难。因此，《规定》将“因见义勇为或为保护社会公共利益致使自己合法权益受到损害，本人或者近亲属请求赔偿或经济补偿”的诉讼，列入司法救助范围，这有利于彰显社会正义，弘扬正气，提高社会道德水准，促进社会主义精神文明建设。（2）目前，我国处于工业化、城镇化的初期，进城务工人员较多，他们中的不少人由于文化素质不高、法律知识欠缺等原因，容易被雇主拖欠工资，甚至因工伤残却得不到赔偿。为切实保障他们的合法权益，《规定》将这类人员增列为司法救助的对象。（3）现在，我国的国企改革已经进入“深水区”，人们最为敏感的产权改革已经拉开了序幕，在各地企业改制、重组过程中，侵犯职工（含小股东）合法权益的现象比较突出[3]，尤其是因企业与职工解除劳动合同（买断工龄），拖欠经济补偿金等问题，引发了一系列的问题。为此，《规定》将追索经济补偿金也列入了可申请司法救助的范围。（4）由于我国尚处于市场经济的初期，市场监管制度不够完善，加上地方保护主义、行业保护主义作祟，食品、药品、家电、农用机械等假冒伪劣产品充斥于市场，经常造成伤害事故，导致消费者中毒、致伤、致残、甚至死亡的纠纷案件增多，将此类案件列入司法救助的范围，有利于保护消费者的合法权益。（5）囿于我国的经济发展水平等原因，在现实生活中，无论农村还是城镇，一些群众虽然生活在“低保线”以上，但由于患有严重疾病，致使其本人及家庭陷入贫困。为切实保障这类人的合法权益，《规定》将他们也列入司法救助的范围。
虽然《规定》将司法救助的适用对象进行了扩大，但我们以为仍嫌不足，例如，《规定》将受助主体限定于自然人就不大合适，理由如下：首先，现代民法的基本理念之一是平等，平等包括不同主体之间的平等，而不论它们是自然人还是单位 。其次，在当前的民事诉讼实践中，无力负担诉讼费用的单位为数并不少，尤其是那些涉讼金额较大案件的单位当事人。再次，从域外立法来看，司法救助的受助主体均不限于自然人，比如，在日本，作为民事诉讼当事人的法人、企业等团体组织如果有发不起工资等情况，也能作为诉讼救助的对象[4]。最后，在我国，其实已经存在对单位当事人进行司法救助的司法实践。例如，最高人民法院2000年3月17日《关于的函》，就同意到2000年12月31日止，对海南的积压房地产案件减按50％收取案件受理费和申请执行费，而这类案件中的救助对象基本上都是商业银行等法人[5]。另外，当诉讼双方当事人的经济能力有较大差异，并且诉讼周期长，双方的攻击防御活动较为激烈时，此时，若是不对经济能力弱的一方进行救助，可能就会导致双方武器严重不平等，妨害司法公正的实现。因此，我们以为，这种情况下也应对经济能力弱的一方实行救助，也即，受助主体既包括绝对意义上的经济困难，也包括相对意义上的经济困难。
（二）司法救助的适用条件
关于司法救助适用的条件，各国多从“当事人权利主张的可能性”和“当事人的经济状况”两个方面予以限定，虽然在细节上会有一些差异。
1.当事人权利主张的可能性
关于当事人权利主张的可能性，旧《规定》将之规定为“有充分理由证明自己合法权益受到侵害”，但新规定对此却语焉不详。应当说，旧规定的规定是过于严苛了，因为决定是否给予当事人司法救助往往是在诉讼程序正式展开之前，这时通常申请者还未开始或完成证据的调查收集，故要求当事人此时就“有充分理由证明自己的合法权益受到了侵害”显然是不符合诉讼逻辑的。可能正是考虑到该规定的不合理，新规定就避开不谈。但笔者以为这不是解决问题的好办法。问题是客观存在的，若是法律法规不对其进行规定，就只能委之以法官的自由裁量了，而这显然并不利于当事人合法权益的保护。事实上，许多国家的法律对此均有明确的规定。如《日本民事诉讼法》第82条第1款将当事人主张权利的可能性限定于“并非无胜诉希望”，我国台湾地区“民事诉讼法”第107条则要求申请救助的不能是“显无胜诉之望者”，较之以日本，台湾的条件显然更为宽松。根据《德意志联邦共和国民事诉讼法》第114条的规定，只要申请人所要进行的权利伸张或权利防卫“是有希望得到结果的，并且不是轻率的”，即可通过申请而得到诉讼费用的救助。上述三国的规定中，我们以为，日本的做法较为可取，值得我国借鉴。
2.当事人的经济状况
在当事人申请司法救助所需符合的经济条件方面，《规定》第2条规定是“经济确有困难”，《规定》第4条规定：“当事人请求司法救助的，应在起诉或上诉时提交书面申请和足以证明其确有经济困难的证明材料；因生活困难或者追索基本生活费用申请司法救助的，应当提供本人及其家庭经济状况符合当地民政、劳动和社会保障等部门规定的公民经济困难标准的证明。”由此可见，《规定》并没有直接规定一个明确具体的认定标准，这是与我国现阶段各地经济发展水平极不平衡的状况相适应的。
关于当事人经济状况的判断标准，国外的法律也有明确的规定。例如，日本是以日本宪法第25条第1款所保障的“健康的最低限度的文化生活”，也即，要考虑诉讼救助申请人及其家庭的平均生活（国民的一般生活标准）。在日本的司法实务判例中，对“一般生活”具体收入的判断标准，是以标准劳动者家庭的平均收入为基础，通过各种统计资料计算出来的。对当事人经济状况的判断，原则上是以申请人本人的财产为标准，但在申请人为未成年人的场合，则完全可以采用以亲权人本人的财产来支付诉讼费用，然后双方再进行债务清算，或者也可以使用财产管理方法这一手段。另外，日本的法律还规定，不动产中的宅地及农业耕地，是本人及家庭维持生计的必要手段，因此这些财产不应作为判断当事人有无经济困难的标准[6]。
与日本的规定相比，我国的规定显然过于简单，难以在实践中操作，有待于在今后进一步完善，尤其应当注意保障当事人的基本人权，不应将基本生活、生产资料算入在内。
（三）司法救助费用的负担
新旧《规定》均没有对司法救助的费用由谁负担进行规定。但从理论上讲，在现代法治国家，当事人依法获得司法保护是一项宪法性权利，而保证经济确有困难者也能平等地利用司法程序在本质上是一种国家责任。因此，司法救助费用应当由政府财政支出，政府应当成立司法救助专项基金，而不应由实施救助的法院来承担，这种做法是现代各国的通例。例如，在日本，诉讼救助向来只有缓交的做法，而没有减、免的方式，是否实施救助对法院的讼费收入并没有任何减损。在德国，实施诉讼救助对诉讼费用可缓可减可免，所需费用也是由国家财政直接承担。在英美各国，虽然并不存在直接对应于我国司法救助制度的制度，但这些国家的政府通过提供巨额财政补贴的方式实际承担了法院在诉讼中所耗费的主要成本，当事人只需象征性地向法院交纳一些费用，因此，当事人的诉讼成本主要是指律师费用，其法律援助也主要是针对律师费用的救助。
笔者以为，为避免法院因利益的自我相关而怠于实施司法救助，使司法救助制度有效地运转，发挥其作用，有必要由国家财政负担司法救助费用。但是，就我国目前的财力状况来说，要求国家向法院提供巨额的财政补贴并承担主要的诉讼费用是不现实的 。因此，应当充分发挥民间力量的作用，多方面筹集资金，以弥补司法救助的巨大资金缺口。比如可以借鉴美国的做法，成立法律服务公司或者各类基金会，还可考虑为一定的弱势群体入残疾人等设立特定的资助项目[8]。


参考文献：
[1] 马勇霞.开展法律援助,共建和谐社会[Z].人民网,2005年,7月20日.
[2] 方流芳.民事诉讼收费考[J].中国社会科学,1999,(3).
[3] 崔之元.朗咸平风波,所有者掠夺与好的市场经济[J].读书,2004,11.
[4] 常怡.比较民事诉讼法[M].北京:中国政法大学出版社,2002,499.
[5] 赵钢.关于完善我国司法救助制度的几个基本问题——以修订民事诉讼法为背景所进行的探讨[Z].第八届全国民事诉讼法专业委员会年会论文,2004.
[6] 陶建国.日本民事诉讼费用救助制度之研究[J].河北法学,2005,(3).
[8] [美]丹尼尔S.马宁.美国法律援助制度简介[A].宫晓冰,杨勇.外国法律援助制度简介[C].北京:中国检察出版社,2003,132－133.